راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/90/326 ،مورخ 1391/8/30

تاريخ دادنامه: 1391/8/8                 شماره دادنامه: 549                  کلاسه پرونده: 90/326
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
 شاكي: مدير دبيرخانه نشست ادواري شهرداران کلان شهرهاي کشور 

موضوع شکايت و خواسته: ابطال مواد 10 و 9 و تبصره‌هاي 4، 3 و 2 از ماده 6 آيين‌نامه اجرايي مواد (5 و 3) قانون بيمه‌هاي اجتماعي کارگران ساختماني موضوع تصويب‌نامه شماره 42053/43040ـ 1389/2/26 هيأت وزيران
 گردش کار: مدير دبيرخانه نشست اداري شهرداري کلان شهرهاي کشور به موجب شـکايت نامه شماره 4424ـ دک ـ 1391/2/26، ابطال موادي از آيين‌نامه اجرايي مواد 5 و 3 قانون بيمه‌هاي اجتماعي کارگران ساختماني را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته توضيح داده است که:
«در خصوص اعلام مغايرتهاي آيين‌نامه اجرايي مواد 5 و 3 قانون بيمه‌هاي اجتماعي کارگران ساختـماني و قانون اصلاح ماده (5) اين قانون مصوب 1386 موارد زير را به استحضار مي‌رساند:
 1ـ مطابق با ماده 5 و ماده واحده اصلاحي ماده 5 قانون «در مواردي که انجام کارهاي ساختماني مستلزم اخذ پروانه است، مراجع ذي‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسيد پرداخت حق بيمه ... نمايند.»
از آن جا که تنها مرجع صدور پروانه در شهرها، شهرداريها هستند و مطابق با ماده صد قانون شهرداري اصلاحي سال 1345، صدور پروانه فقط در زمان شروع ساختمان امکان‌پذير است.
مطابق با بند 24 ماده 55 قانون شهرداري يکي از وظايف شهرداري « صدور پروانه براي ساختمانهايي که در شهر مي‌شود» لذا شهرداريها فقط در زمان شروع احداث ساختمان پروانه صادر مي‌کنند و تمديد پروانه و گواهي پايان ساختمان، هيچ گاه نمي‌تواند به مفهوم صدور پروانه ساختمان تلقي شود. از اين رو مفاد مواد 10 و 9 آيين‌نامه اجرايي کاملاً با مفاد ماده 5 قانون فوق‌الذکر و ماده 100 و بند 24 ماده 55 مغايرت دارد. زيرا در ماده 9 آيين‌نامه اجرايي قيد شده است: «در مواردي که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضي درخواست تمديد يا تجديد پروانه نمايد، بايد مابه‌التفاوت ناشي از مبناي محاسبه حداقل دستمزد پرداختي با حداقل دستمزد تمديد و تجديد پروانه را طبق مقررات اين آيين‌نامه به حساب صندوق واريز نمايد.»
استحضار داريد که مطابق اين ماده مالکان اراضي و املاک علاوه بر آن که حق بيمه خود را يک بار در زمان اخذ پروانه پرداخت کرده‌اند مجبورند براي ساختمان نيمه کاره خود که نياز به تمديد يا تجديد پروانه پيدا مي‌کند، مجدداً و طبق نرخ روز (حداقل دستمزد کارگران و قيمت منطقه‌اي جديد ملک) حق بيمه بپردازند در حالي که در ماده 5 قانون، متقاضيان صدور پروانه فقط يک بار آن هم در زمان صدور پروانه براي شروع ساختمان مکلف به پرداخت حق بيمه هستند.

2ـ در ماده 10 آيين‌نامه اجرايي نيز تکليف شده است: «هر گونه افزايش بنا شامل طبقات يا متراژ ساختمانِ احداثي اعم از اين که قبلاً مجوز لازم در اين زمينه کسب شده يا نشده باشد تابع مفاد اين آيين‌نامه خواهد بود و مراجع ذي‎ربط مکلفند پيش از صدور برگه پايان کار ساختمان نسبت به اخذ مفاصاحساب از صندوق در اين خصوص اقدام نمايند.» در اين حکم نيز با قيد اين که « قبلاً مجوز لازم در اين زمينه کسب شده يا نشده باشد»، اجراي قانون عطف به ماسبق شده و حق بيمه مذکور به ساختمانهايي که قبل از تصويب اين قانون ساخته شده‌اند ولي به هر دليل پايان کار اخذ نکرده اند، تعلق گرفته است.

3ـ در بخشي از ماده 5 اصلاحي قانون تصريح شده است: «... حق بيمه متعلق براي هر مترمربع زيربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهانه مصوب شوراي عالي کار و بر مبناي ارزش معاملاتي املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالياتهاي مستقيم مصوب1366 و اصلاحات بعدي آن، سطح زيربنا و ساير شاخصهاي ارزش‌گذاري منطقه‌اي اعم از شهري و روستايي با توجه به ضريب محروميت آنها طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تأمين اجتماعي و با هماهنگي ساير دستگاههاي ذي‌ربط تهيه و حداکثر ظرف مدت يک ماه از تاريخ ابلاغ اين قانون به تصويب هيأت وزيران مي رسد...» در حالي که در اين بخش از ماده 5 قانون، اختيار تعيين نرخ و ضريب حق بيمه مطابق آيين‌نامه مصوب، به هيأت وزيران محول شده است ولي در تبصره 2 ماده 6 آيين‌نامه، تعيين حق‌بيمه منوط به توافقنامه وزارتخانه‌هاي رفاه و تأمين اجتماعي و مسکن و شهرسازي (راه و شهرسازي) شده است و در تبصره 3 ماده 6 نيز پنجاه درصد حق بيمه واحدهاي مسکوني روستايي و کمترتوسعه‌يافته بخشوده شده و در تبصره 4 نيز تأييد وزارت مسکن و شهرسازي (راه و شهرسازي) ملاک تعيين حق بيمه ذکر شده است. در حالي که در قانون (ماده اصلاحي) فقط هيأت وزيران مجوز تعيين حق بيمه را با رعايت شاخصهاي مذکـور در متن ماده 5 در اختيار دارد و تفويض اين اختيار به ساير دستگاهها مخالف با قانون است.
لذا اختيارات واگذار شده در تبصره‌هاي 4 و 3 و 2 ماده 6 آيين‌نامه اجرايي مطابق با ماده (5) در اختيار هيأت وزيران است و از اين رو آن قسمت از تبصره‌هاي 4 و 3 و 2 ماده 6 آيين‌نامه که اختيار تعيين حق بيمه و يا بخشودگي 50 درصد حق بيمه به وزارتخانه‌هاي رفاه و تأمين اجتماعي و مسکن و شهرسازي واگذار شده است، خلاف حکم مقنن در ماده (5) است که اين اختيار را فقط به هيأت وزيران داده است. بنابراين خواهشمند است در خصوص مغايرت مواد 10 و 9 و تبصره‌هاي 4 و 3 و 2 ماده6 آيين‌نامه حکم مقتضي صادر و امر به ابلاغ فرماييد.»
متن مقررات مورد اعتراض به قرار زير است:

«ماده6 ـ حق‌بيمه قابل پرداخت براي هر واحد مسکوني به شرح زير محاسبه مي‌شود:

الف ـ ضريب حق بيمه: عددي است که بر مبناي زيربناي هر واحد و ارزش معاملاتي عرصه هر مترمربع ساختمان تعيين مي‌شود و مبناي محاسبه نرخ حق بيمه است. ضرايب حق بيمه بر اساس جدول زير تعيين مي‌شوند:

ب ـ نرخ حق بيمه سهم کارفرما: مبلغ حق بيمه پرداختي به ازاي هر مترمربع ساختمان که برابر با حاصل ضرب ضريب حق بيمه در حداقل دستمزد ماهيانه مصوب شوراي عالي کار در سال صدور پروانه است.

پ ـ ميزان حق بيمه سهم کارفرما: مبلغ قابل پرداخت به ازاي هر پروانه ساختماني که از حاصل ضرب نرخ حق بيمه در متراژ زيربناي مندرج در پروانه به دست مي‌آيد.
 ت ـ ميزان حق بيمه سهم کارگر ساختماني: حق بيمه کارگر ساختماني در زمان اشتغال معادل 7 درصد دستمزد ماهانه‌اي خواهد بود که طبق ماده (35) قانون تأمين اجتماعي مصوب 1354 و اصلاحات بعدي آن تعيين و همه ماهه رأساً توسط بيمه شده به صندوق بيمه‌گر پرداخت مي‌شود.

تبصره1ـ در مناطق فاقد ارزش معاملاتي، حق بيمه قابل پرداخت بر اساس نرخ ساير مناطق مشابه که قيمت روز آنها معادل هم مي‌باشد، محاسبه خواهد شد.
 تبصره2ـ حق بيمه سهم کارفرمايي واحدهاي ساختماني که در قالب طرحهاي مسکن مهر احداث مي‌شوند مطابق توافقنامه وزارتخانه‌هاي رفاه و تأمين اجتماعي و مسکن و شهرسازي دريافت خواهد شد. در هر حال حق بيمه دريافت شده بابت هر مترمربع زيربنا از حداکثر ارقام محاسبه شده و بر اساس ضرايب جدول مذکور کمتر خواهد بود.
 تبصره3ـ واحدهايي که در مناطق روستايي و کمترتوسعه‌يافته بر اساس مصوبات دولت احداث مي‌شوند، از پرداخت 50 درصد حق بيمه محاسبه شده معاف مي‌باشند.

تبصره4ـ در صورت بروز حوادث غيرمترقبه از قبيل زلزله و سيل، ميزان حق بيمه با تـأييد وزارت مسکن و شهرسازي و با تعيين محدوده جغرافيايي و زماني، معادل 20 درصد مبالغ مذکور خواهد بود.»

«ماده9ـ در مواردي که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضي درخواست تمديد يا تجديد پروانه نمايد، بايد مابه‌التفاوت ناشي از مبناي محاسبه حداقل دستمزد پرداختي با حداقل دستمزد زمان تمديد يا تجديد پروانه را طبق مقررات اين آيين‌نامه به حساب صندوق واريز کند.»

«ماده10ـ هر گونه افزايش بنا شامل طبقات يا متراژ ساختمانِ احداثي اعم از اين که قبلاً مجوز لازم در اين زمينه کسب شده يا نشده باشد، تابع مفاد اين آيين‌نامه خواهد بود و مراجع ذي‌ربط مکلفند پيش از صدور برگه پايان کار ساختمان، به اخذ مفاصاحساب از صندوق در اين خصوص اقدام کنند.»
 در پاسخ به شکايت مذکور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس‌جمهور) به موجب لايحه شماره 140705/14339ـ1391/7/17 اعلام کرده است که:
 «ماده (5) قانون بيمه‌هاي اجتماعي کارگران ساختماني، در سال 1387 به شرح زير اصلاح شده است:

«اصلاح ماده (5) قانون بيمه‌هاي اجتماعي کارگران ساختماني (مصوب 1387) ـ در مواردي که انجام کارهاي ساختماني مستلزم اخذ پروانه مي‌باشد مراجع ذي‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسيد پرداخت حق بيمه براي هر مترمربع نمايند. حق بيمه متعلق براي هر مترمربع زيربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهيانه مصوب شوراي عالي کار و بر مبناي ارزش معاملاتي املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 1366 و اصلاحيه‌هاي بعدي آن، سطح زيربنا و ساير شاخصهاي ارزش‌گذاري منطقه‌اي اعم از شهري و روستايي با توجه ضريب محروميت آنها طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تأمين اجتماعي و با هماهنگي ساير دستگاههاي ذي‌ربط تهيه و حداکثر ظرف مدت يک ماه از تاريخ ابلاغ اين قانون به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد. در هـر صورت نرخ حق بيمه بـا توجه بـه شاخصهاي مورد اشاره در آيين‌نامه موصوف نبايد بيش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهيانه مصوب شوراي عالي کار باشد.»

الف: در ماده (5) اصلاحي تصريح شده است که: حق بيمه بر اساس ارزش معاملاتي ـ متراژ و طبقات، سطح زيربنا و ساير شاخصها، در آيين‌نامه تعيين شود.

به همين جهت در ماده (6) تصويب نامه سال 1389 (به شماره 42053/43040ـ 1389/2/26) که بر اسـاس ماده (5) اصلاحي قانون تنظيم شده است دقيقاً حق بيمه بر اساس ملاکهاي مقرر در ماده (5) اصلاحي تعيين و در جدول بند «الف» ماده(6) آيين‌نامه نيز بر اساس قانون اصلاحي، سقف حق بيمه 4 درصد حداقل دستمزد ماهانه مصوب شوراي عالي تعيين شده است.

ب: در ابتداي ماده (5) علي‌الاطلاق «صدور پروانه» براي «انجام کارهاي ساختماني» را منوط به ارائه رسـيد پرداخت حق بيمه کرده و آن را مقـيد به «پروانـه احداث» ننموده است. لذا انواع پروانه‌هايي که براي کارهاي ساختماني صادر مي‌شود منوط به ارائه رسيد پرداخت حق بيمه است و بر همين اساس در مواد (10 و 9) آيين‌نامه پروانه‌هاي تجديد و تمديد شده و پروانه پايان کار هم تعيين تکليف شده است. عنايت دارند مطابق قانون شهرداري در مرحله تجديد و تمديد و نيز پايان کار نيز «پروانه» صادر مي‌شود.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.