راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/91/315 ،مورخ 1391/7/18

تاريخ دادنامه: 1391/6/27 شماره دادنامه: 438ـ437
کلاسه پرونده: 91/358ـ 315
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي حسن قاسمي به وکالت از خبرگزاري فارس و آقاي خرم‌آبادي، مشاور قضايي دادستان کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956هـ ـ 1391/1/28 هيأت وزيران
گردش کار: مشاور قضايي دادستان کل کشور و دبير کارگروه تعيين مصاديق محتواي مجرمانه مستقر در دادستاني کل کشور به موجب لايحه شماره 51/9118/2/68/140ـ 1391/2/27 ابطال مواد 47 و 45، 44، 38 اصلاحي آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات، موضوع تصويب‌نامه شماره 11985/ت46956هـ ـ 1391/1/28 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته توضيح داده است که:
«1ـ قسمت اخير ماده 38 آيين‌نامه مذکور که مقرر داشته است « درج منابع اخبار در خبرگزاري الزامي است» مغاير با نص صريح ماده 4 قانون « انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» مصوب 1387 است. ماده 4 قانون مذکور مقرر داشته است «اجبار تهيه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات به افشاي منابع اطلاعات خود ممنوع است مگر به حکم مقام قضايي و البته اين امر نافي مسؤوليت تهيه‌کنندگان و اشاعه‌دهندگان اطلاعات نيست».
2ـ مواد 47 و 45 و 44 آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات از اين جهت که به هيأت نظارت بر مطبوعات اجازه فيلتر کردن خبرگزاريها و نشريات الکترونيکي را داده و در اين راستا تکاليفي براي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات و ارائه‌دهندگان خدمات اينترنتي تعيين کرده است مغاير با قوانين جاري است. چرا که اولاً: مواد 21 و 23 قانون جرايم رايانه‌اي پالايش (فيلتر) سايتهاي اينترنتي را جزء اختيارات مقامات قضايي و کارگروه تعيين مصاديق محتواي مجرمانه دانسته است و از سوي ديگر هيچ يک از مواد قانون مطبوعات و ساير قوانين موضوعه مجوز صدور دستور پالايش و فيلتر نمودن سايتهاي اينترنتي را به هيأت نظارت بر مطبوعات نداده است. بنابراين هيأت وزيران خارج از چارچوب اختيارات خود، به جاي تصويب آيين‌نامه، اقدام به وضع قانون کرده است. ثانياً: علي رغم اين که تبصره 2 ماده 1 قانون مطبوعات مقرر داشته است « نشريه‌اي که بدون اخذ پروانه از هيأت نظارت بر مطبوعات منتشر شود، از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانين عمومي است»، مواد 44، 45 و 47 آيين‌نامه مذکور به نحوي تدوين شده‌اند که اطلاق آنها به هيأت نظارت بر مطبوعات اجازه مي‌دهد حتي دستور فيلتر نشريات الکترونيکي و خبرگزاري‌هايي را که از آن هيأت مجوز دريافت نکرده‌اند را صادر کند. بنابراين علاوه بر اشکالات فوق‌الذکر اطلاق مواد 44، 45 و 47 آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات با تبصره 2 ماده 1 آن قانون مغايرت دارد.»
همچنين آقاي حسن قاسمي به وکالت از خبرگزاري فارس ابطال ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات را خواستار شده و در دادخواست تقديمي اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار مي‌رساند: که ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات موضوع مصوبه شماره 11985/ت46956 هـ ـ 1391/1/28 که مقرر داشته است: « درج منابع اخبار در خبرگزاري‌هاي الزامي» است به نظر در مخالفت آشکار با قوانين اساسي و عادي بوده و هيأت دولت در خارج از چارچوب صلاحيت خويش ماده موصوف را به تصويب رسانيده است و بر اين اساس ماده موصوف به نظر قابل ايراد و ابطال است چرا که:
اولاً: حقوق و تکاليف مطبوعات و خبرگزاريها در قوانين موضوعه و به تفصيل معين شده است چرا که مطابق قوانين موضوعه خبرگزاريها از حيث آزادي و حقوق و تکاليف هم‌رديف و هم‌شأن مطبوعات مي‌باشند که بر اين اساس بخش اخير مصوبه موضوع شکايت در تضاد با اصل آزادي مطبوعات (موضوع اصل 24 قانون اساسي) بوده و محدوديت و تکليفي براي خبرگزاريها معين کرده است که غير قانوني بوده و در خارج از چارچوب مواد 1 ،4 و 5 قانون مطبوعات و نيز ماده 4 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات است به عبارت ديگر در نظام حقوقي کشور ما اصل بر آزادي مطبوعات و خبرگزاريها است و تکاليف و محدوديتهاي رسانه‌هاي مزبور صرفاً شامل مواردي است که در قانون مطبوعات و به صراحت مورد اشاره و تأکيد قانونگذار قرار گرفته‌اند بر اين اساس به نظر مي‌رسد که ماده اخيرالتصويب هيأت دولت در تضاد آشکار با قوانين جاريه مملکتي بوده و قابل نقض از سوي آن مرجع است.
ثانياً: همان گونه که مستحضرند تنها مرجعي که صلاحيت ايجاد حق و يا تکليف و يا محدوديت براي مطبوعات و خبرگزاريها را داشته و دارد، صرفاً قوه مقننه است و هيأت دولت صرفاً مي‌تواند با رعايت اصول 85 و 138 قانون اساسي و در چارچوب قانون مطبوعات مبادرت به تنظيم آيين‌نامه اجرايي در خصوص قانون موصوف کند وليکن اين اختيار بدان معنا نيست که هيأت دولت حق تقنين قانون را داشته باشد. لهذا با عنايت به مراتب فوق و اين که ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات در خارج از حدود صلاحيت هيأت دولت به تصويب رسيده و منجر به ايجاد تکليف و محدوديت غير قانوني براي خبرگزاريها شده است در نتيجه تصويب ماده موصوف بر خلاف اصول 85 و 138 قانون اساسي بوده و به نظر محکوم به بطلان است.
ثالثاً: فارغ از بررسي مطالب معنونه و بر فرض آن که هيأت دولت حق قانونگذاري در خصوص مطبوعات و خبرگزاريها را داشته باشد به استحضار مي‌رساند که ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات موجب تبعيض بلاوجه و ناروا در ميان رسانه‌ها شده و از اين حيث نيز قابل ايراد است چرا که با تصويب ماده فوق‌الذکر صرفاً خبرگزاريها مکلف به رعايـت مندرجات آن ماده هستنـد و حال آن که در خصـوص انتـشار مطالب و اخبار از طريق رسانه‌هاي جمعي خصوصيتي براي خبرگزاريها متصور نيست که مطبوعات فاقد آن خصوصيت باشند به طوري که به لحاظ وجود آن خصوصيت خبرگزاريها مکلف به رعايت تکاليفي شوند که در شرايط مشابه مطبوعات از اجراي آن تکليف معاف شده باشند به عبارت خلاصه ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجراي قانون مطبوعات مصداق بارز ترجيح بلامرجح مي‌باشد که شرعاً و قانوناً باطل و مردود است.
اکنون با عنايت به مراتب فوق و اين که ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات بر خلاف اصول 24 و 85 و 138 قانون اساسي و مواد 1، 4 و 5 قانون مطبوعات و ماده 4 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات تنظيم و تصويب شده و اساساً هيأت دولت بدون آن که حق قانونگذاري داشته مبادرت به ايجاد تکليف و محدوديت غير قانوني براي خبرگزاريها نموده و تصويب ماده مذکور موجب تبعيض ناروا در ميان مطبوعات خبرگزاري‌ها شده است بر اين اساس رسيدگي و ابطال ماده موصوف از محضر آن مقام مورد استدعاست.»
متعاقباً آقاي حسن قاسمي به موجب لايحه‌اي که به شماره 1327- 1391/6/26 ثبـت دفتر انديکاتور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شده است، صرفاً رسيدگي به درخواست ابطال ماده 38 الحاقي به آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات به لحاظ مغايرت با قانون را خواستار شده و تصريح کرده است که مراد وي رسيدگي از بُعد شرعي نيست.
متن مواد مورد اعتراض از آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات به قرار زير است:
«ماده38ـ خبرگزاريها موظفند مطالب خود را به طور مستمر و با درج شماره و زمان جداگانه منتشر نمايند. درج منابع اخبار در خبرگزاري الزامي است.
ماده44ـ وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مکلف است در صورت اعلام هيأت نظارت بر مطبوعات مبني بر توقيف، لغو پروانه يا دستور پالايش (فيلتر) موقت، بلافاصله خبرگزاري را پالايش (فيلتر) نمايد.
ماده45ـ مراکز ارايه خدمات ديجيتال و ميزباني، مجاز به ثبت دامنه و ميزباني خبرگزاري‌ها يا نشريات الکترونيکي که فعاليت آنها از سوي دادگاه صالح يا هيأت نظارت بر مطبوعات مغاير با اصول مندرج در قانون مطبوعات و اين آيين‌نامه تشخيص داده شوند، نمي‌باشند.
ماده47ـ نشريات الکترونيکي نيز مشمول مقررات اين فصل مي‌باشند.»
در پاسخ به شکايتهاي مذکور، معاون امور حقوقي دولت به موجب لايحه شماره 105238/16877ـ 1391/5/25 توضيح داده است که:
«با احترام، عطف به نامه شماره 91/358 ـ 1391/4/4 در خصوص دادخواست خبرگزاري فارس و نامه شماره 91/315 ـ 1391/3/6 در خصوص دادخواست دادستاني کل کشور از برخي احکام اصلاحيه آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات (موضوع تصويب‌نامه شماره 11985/ت46956هـ ـ 1391/1/28 هيأت وزيران) ضمن ايفاد تصوير نامه شماره 16615هـ/ب ـ1391/4/7 رئيس مجلس شوراي اسلامي و جدول ضميمه آن مبني بر اعلام عدم مغايرت قانوني تصويب‌نامه ياد شده به موجب رديف (46) آن جدول اعلام مي‌دارد:
الف) در خصوص ادعاي ايراد قانوني قسمت اخير ماده (38) آيين‌نامه مبني بر الزام خبرگزاري به درج منابع اخبار
در قانون مطبوعات به عنوان قانون خاص، حقوق و وظايف حرفه‌اي مطبوعات درج شده و در ماده (5) حق مطبوعات به کسب و انتشار اخبار داخلي و خارجي به منظور حفظ مصالح جامعه و افزايش آگاهي عمومي پيش‌بيني شده است و در بند «11» ماده (6) پخش شايعات و مطالب خلاف واقع و يا تحريف مطالب ديگران به عنوان حدود مطبوعات قيد شده است و در ماده (47) نيز تصويب آيين‌نامه اجرايي قانون توسط هيأت وزيران پيش‌بيني شده است لذا واضح است که مفاد آيين‌نامه در جهت تحقق مفاد و اهداف قانون بوده و هيأت وزيران در جهت تحقق حکم قانوني ياد شده مبني بر حفظ مصالح عمومي و جلوگيري از ترويج شايعات بدون منبع، حکم به لزوم قيد منبع داده است.
از سوي ديگر با توجه به خاص بودن قانون مطبوعات و عام بودن قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات، ماده (4) قانون مذکور در خصوص مورد قابل استناد نمي باشد.
ب) در خصوص ايراد به عدم اختيار هيأت نظارت جهت دستور فيلتر کردن خبرگزاري
با عنايت به اين که حسب تبصره (4) الحاقي به ماده (1) قانون مطبوعات، نشريات الکترونيکي و خبرگزاري داخلي از حيث حقوق، وظايف، حمايتهاي قانوني و جرايم و مجازاتها و مرجع و نحوه دادرسي مشمول قانون مطبوعات هستند و از سوي ديگر در تبصره ماده (12) قانون به هيأت نظارت اجازه توقيف نشريه داده شده است و توقيف نشريه در خصوص خبرگزاريهاي ديجيتالي مستلزم و از طريق فيلتر کردن است. لذا ادعاي مغايرت حکم ياد شده با قانون منتفي است. عنايت دارند هيأت نظارت بر مطبوعات بر حسب قانون مطبوعات داراي صلاحيتهاي خاص قانوني است و اختيارات کارگروه تعيين مصاديق محتواي مجرمانه (موضوع مواد 21 و 22 قانون جرايم رايانه‌اي) ملازمه با سلب اختيار هيأت نظارت ندارد. لازم به ذکر است بسياري از تخلفات و جرايم مطبوعاتي موضوع قانون مطبوعات اساساً از مصاديق جرايم رايانه‌اي احصاء شده در قانون جرايم رايانه‌اي و مشمول مواد (21 و 22) نيست.
ج) در خصوص ادعاي ايراد به اطلاق و شمول مواد (44 و 45 و 47) آيين‌نامه بر نشريات و خبرگزاري‌هاي فاقد مجوز
با عنايت به اين که بر حسب ماده (35) آيين‌نامه، خبرگزاريها به جز موارد مشخص مشمول کليه مقررات آيين‌نامه اجرايي قانون مطبوعات مي‌باشند و بر حسب مواد مختلف آيين‌نامه از جمله ماده (7) (راجع به لزوم درج مطالب متناسب با روشهاي مندرج در پروانه انتشار) و فصل دوم (راجع به شرايط صدور پروانه) و ساير مواد، آيين‌نامه اساساً ناظر بر نشريات و مطبوعات داراي پروانه مي‌باشد و نشريات فاقد مجوز مشمول آيين‌نامه نمي‌باشند. لذا واضح است که مواد (44، 45 و 47) نيز ناظر برخبرگزاري‌هاي داراي پروانه است و خبرگزاريها و نشريات فاقد پروانه از شمول آيين‌نامه خروج موضوعي دارد.
با عنايت به مراتب فوق استدعاي رد شکايت شاکي را دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.