راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/88/343 ،مورخ 1391/7/5

تاريخ دادنامه: 1391/5/23 شماره دادنامه: 289 کلاسه پرونده: 88/343
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي مهدي به‌آبادي
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه يکصد و شصت و پنجمين جلسه رسمي و علني شوراي اسلامي شهر گرگان به شماره 8/33676/88 ـ 1388/2/23
گردش کار: آقاي مهدي به‌آبادي به موجب دادخواستي، ابطال مصوبه يکصد و شصت و پنجمين جلسه رسمي و علني شوراي اسلامي شهر گرگان را که به شماره 8/33676/88 ـ 1388/2/23 ثبت شده است خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، در اجراي اصل 170 قانون اساسي به استحضار عالي مي‌رساند: اخيراً در تاريخ 1387/12/17 شهردار گرگان طي نامه شماره 6/60641، لايحه‌ي تحت عنوان «ضوابط صدور پروانه ساختمان جهت املاک دستارمي در برخي نواحي حاشيه شهر گرگان» را تقديم شوراي شهر گرگان مي‌نمايد که لايحه مورد نظر پس از طي تشريفات مقرر قانوني در يکصد و شصت و پنجمين جلسه رسمي و علني اعضاي شوراي اسلامي شهر گرگان به تاريخ 1388/2/23 به شماره 8/33676/88 مطرح و با اکثريت آراء طي 7 بند تصويب و برابر نامه شماره 3/33780/88 ـ 1387/12/18 به شهرداري گرگان جهت اجرا ابلاغ مي‌شود.
متن لايحه مصوبي اعضاي شوراي اسلامي شهر گرگان، مبين ضوابط و چگونگي صدور پروانه ساختمان براي املاک و اراضي فاقد سند مالکيت رسمي که دستارمي هستند مي‌باشد که از دو بخش الف ـ خلاف قانون بودن و ب ـ خارج از اختيارات قانوني شورا در تصويب آن، مصوبه مذکور واجد اشکال و قابل ابطال در اجراي مواد 20 و 19 قانون ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب مصوبه مذکور است.
الف ـ خلاف قانون بودن:
به استناد ماده 22 و 21 قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310 با اصلاحات بعدي، دولت فقط کسي را که ملک به اسم او در دفتر املاک ثبت و مطابق ثبت دفتر املاک سند مالکيت به او داده شده و يا ملک مزبور از او منتقل و اين انتقال در دفتر املاک به ثبت رسيده باشد مالک مي‌شناسد. لذا با توجه به مواد 48 و 47 و 46 و 10 قانون مارالذکر، محرز است که مصوبه شوراي اسلامي شهر گرگان مطمئناً با روح و کالبد قوانين تصويبي قانونگذار محترم به شرح فوق در تعارض جدي بوده و به نظر مي‌رسد اجراي اين مصوبه در نهايت باعث تنش و تشنج در ميان مردم در اختلافات بر سر مالکيت قانوني املاک و پديد آمدن مشکلات جدي در آينده از اين باب و تالي فساد به همراه دارد، مضاف بر اين که اعضاي شورا در تصويب اين مصوبه از مدار انصاف و عدالت نيز دورشده و با اعمال تبعيض بين املاک شهروندان، شهرداري گرگان را ملزم به اجراي اين مصوبه فقط در برخي از نواحي حاشيه گرگان کرده‌اند. لذا اين مصوبه با توجه به مشروحه فوق خلاف نص صريح قانون و مغاير با حکم قانونگذار است.
ب ـ خارج از اختيارات قانوني شورا در تصويب مصوبه:
با مداقه در 34 بند ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي، در مورد وظايف قانوني شوراي اسلامي شهرها، متوجه مي‌شويم که مفاد مصوبه مورد دعوا به شرح متن در 7 بند، به هيچ عنوان در قالب وظايف محوله قانوني مورد نظر قانونگذار، در تصويب وظايف اعضاي شوراها نبوده است و لهذا محرز مي‌گردد که مصوبه مذکور در يک اقدام تقنيني که در صلاحيت خاص مجلس شوراي اسلامي است، مبادرت به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختيارات مقام واضع کرده است در حالي که توجيه قانوني و حقوقي نيز نخواهد داشت. لذا تصويب اين مصوبه به شرح مفاد آن از اين باب نيز خارج از وظايف محوله قانوني و خارج از اختيارات قانوني شوراي مذکور به نظر مي‌رسد.
رياست محترم ديوان عدالت اداري، با توجه به مراتب قانوني ياد شده نظر به اين که مصوبه جلسه 165 شوراي اسلامي شهر گرگان به شماره 3/33780/88 ـ 1388/2/27 به استناد مواد 48 و 47 و 46 و 22 و 21 و 10 قانون ثبت اسناد و املاک و ماده 71 قانون تشکيلات و وظايف شوراها و ... و اصل 105 قانون اساسي و رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 71 مورخ 1384/2/18 «مشابه مصوبه مورد دعوا» مغاير قانون و خارج از اختيارات قانوني شوراي شهر گرگان به تصويب رسيده است، در اجراي قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي و ماده يک و بند يک ماده 19 و قسمت اخير ماده 20 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، استدعاي ابطال مصوبه مذکور را از تاريخ تصويب تمنا دارد.»
متن پيشنهاد شماره 6/60641 ـ 1387/12/17 شهرداري گرگان به قرار زير است:
« شوراي محترم اسلامي شهر گرگان
سلام عليکم؛
احتراماً، پيرو نامه شماره 9/13473ـ 1387/3/27 در خصوص صدور پروانه ساختمان جهت املاک دستارمي و حسب نظريه اعضاي شوراي شهر و تصميم کميسيون عمران مبني بر ارائه لايحه جديد توسط شهرداري جهت اين گونه املاک، بدين وسيله پيشنهاد مي‌شود در صورت محقق شدن شرايط به شرح ذيل شهرداري اقدام به صدور پروانه ساختمان برابر ضوابط نمايد.
1ـ تأييديه اعضاي کميسيون متشکل از نمايندگان شوراي اسلامي شهر، دادگستري و اداره ثبت يا تنفيذ قولنامه از سوي مراجع قضايي ذي‌صلاح (هر کدام از 2 مورد باشد کفايت مي‌کند.)
2ـ جهت شناسايي معارضان احتمالي ملک، مي‌بايست اطراف زمين از يک ماه قبل از بازديد جهت تهيه کروکي توسط متقاضي ميخ‌کوبي و گچ‌ريزي شده باشد و متقاضي حدود اربعه آن را شيارکني نمايد. زمان شيارکني در محل مي‌بايد مهندسان نقشه‌برداري داراي صلاحيت نظام مهندسي با نظارت شهرداري تأييد و صورتجلسه گردد.
3ـ استعلام اداره ثبت صرفاً جهت مالکيتهاي عمومي بايستي مهلت 10 روز و ارائه تعهد محضري از متقاضي مبني بر اين که چنانچه شخصي در خصوص قطعه زمين ارائه شده بعداً مدعي گرديد شهرداري هيچ گونه مسؤوليتي نداشته و پاسخگو، متقاضي مي‌باشد. ضمناً شهرداري اختيار دارد رأساً نسبت به ابطال پروانه صادره اقدام نمايد.
تبصره ـ معابري که بر حسب تقسيم و تفکيک قطعات شکل مي‌گيرد مالکيت آنها با شهرداري بوده و پاسخگويي به هر گونه معارضان احتمالي به ميزان قدرالسهم از معبر به عهده متقاضي مي‌باشد.
4ـ حداقل متراژ زمين ²m 180 و ضابطه ساخت برابر طرح تفصيلي مي‌باشد.
تبصره ـ مواردي که زمين از سه طرف بنا قابل بهره‌برداري و محصور موجود مي‌باشد از ضابطه ساخت مستثناء مي‌باشد مشروط بر اين که از 100 مترمربع کمتر بنا نباشد.
5 ـ ملک فاقد هر گونه کاربري عمومي و يا واقع در طرح معبر عمومي باشد.
6 ـ اگر ملک داراي تفکيکي تصويبي از قبل بوده باشد که بعداً به صورت خلاف مجدداً تفکيک شده باشد، مشمول اين لايحه نمي‌گردد.
7ـ ضمناً چنانچه ملک در وضع موجود ساخته شده باشد و داراي عدم خلاف از شهرداري باشد امکان صدور پروانه اضافه بنا با توجه به عدم خلاف صادره جهت اين گونه املاک در صورت تأييد استحکام بنا توسط سازمان نظام مهندسي و رعايت کليه ضوابط طرح تفصيلي اعم از سطح اشغال و پارکينگ بلامانع است.
همچنين در خصوص املاکي که داراي پروانه بخشداري قبل از سال 1381 نيز باشد (صرفاً مربوط به روستاهاي ملحق شده به شهر گرگان) پروانه بخشداري ملاک کار مالکيت قرار گيرد و صدور پروانه برابر ضوابط طرح تفصيلي شهر گرگان بلامانع است همچنين کليه املاک واقع در همين محدوده که داراي فيش آب و برق روستايي نيز باشند به عنوان مدارک مالکيت شناخته شده و امکان صدور پروانه باشد بديهي است اين گونه املاک صرفاً مشمول رديف يک نمي‌گردند ولي رعايت ساير بندها الزامي است.
با توجه به اين که اين لايحه صرفاً در راستاي ساماندهي ساخت و ساز حاشيه شهر گرگان بوده، لذا فقط مشمول مناطق (قلعه حسن ـ اسلام‌آباد ـ کوي عرفان ـ انجيراب) چوب‌بري و اقتصاد ـ اوزينه ـ کاشاني ـ مدرس ـ سجاديه ـ حافظ و جامي مشخص شده در نقشه پيوست مي‌باشد. بديهي است ساير نقاط شهر گرگان همانند روال فعلي مي‌باشد. ضمناً مقرر گرديد شهرداري در طرح جامع جديد شهر گرگان به مشاور اعلام که جهت نقاط حاشيه‌اي گرگان با اعمال ضابطه تجميع سياست تشويقي پيشنهاد و شهرداري در مباحث مالي آن نيز لايحه‌اي به جهت حمايت از سياست تشويق به شورا ارائه نمايد.»
نامه شماره 3/33780/88ـ 1387/12/18 شوراي اسلامي شهر گرگان به شهرداري که متضمن ابلاغ مصوبه شوراي اسلامي شهر گرگان است به شرح زير آورده مي‌شود:
«بازگشت به نامه شماره 6/60641 ـ1387/12/17 شهرداري، در خصوص صدور پروانه ساختمان جهت املاک دستارمي، که به شماره 1/32645/88 ـ 1387/12/18 دبيرخانه اين شورا ثبت و سپس به کميسيون توسعه، عمران و حمل و نقل شهري ارجاع که پس از دريافت گزارش آن کميسيون در مورخ 1388/2/15 موضوع در دستور يکصد و شصت و پنجمين جلسه رسمي و علني اين شورا به شماره 8/33676/88 ـ 1388/2/23 قرار گرفت که پس از طرح در جلسه پيشنهاد شهرداري با رعايت قوانين و مقررات مربوطه به شرح لايحه پيوستي مصوب گرديد.
ضمناً مصوبه فوق «در اجراي ماده 78 مکرر 4 و 80 قانون شوراها» پس از مهلت قانوني قابل اجرا مي‌باشد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر گرگان به موجب لايحه شماره 1/44967/89 ـ 1389/6/23 توضيح داده است که:
«احتراماً، عطف به مرقومه شماره ه.ع88/343ـ 1388/11/11 و در پاسخ به دادخواست آقاي مهدي به‌آبادي به خواسته ابطال مصوبه شماره 8/33676/88 شوراي اسلامي شهر گرگان، موارد ذيل را به استحضار مي‌رساند مستدعي است در رسيدگي مطمح قرار گيرد:
اولاً: مصوبه شوراي اسلامي شهر گرگان که بر مبناي رسالت قانوني شورا و در راستاي ساماندهي به ساخت و ساز شهري انجام گرفته، کاملاً بر اساس موازين قانوني بوده و موجبي براي ابطال آن متصور نمي‌باشد.
ثانياً: شاکي به ماده 22 قانون ثبت استناد کرده است و اين در حالي است که استناد به ماده 22 قانون ثبت براي هنگامي است که في مابين دو طرف در خصوص ملکي اختلاف حادث شود و يکي از طرفين داراي سند مالکيت و ديگري فاقد آن باشد که در اين هنگام طبق ماده 22 قانون ثبت اصل بر اين است: شخصي که ملک به اسم او در دفتر املاک به ثبت رسيده است مالک محسوب مي‌شود و اين بدين معنا نيست که آن شخص مالک قطعي و واقعي مي‌باشد بلکه شخص فاقد سند چنانچه با دلايل خود بتواند قاضي را به علم برساند که وي مالک مي‌باشد نه صاحب سند، سند مذکور قابل ابطال مي‌باشد و به همين جهت مقنن در ماده 22 قانون ثبت به کلمه « قانوناً» اشاره مي‌کند و مفهوم مخالف ماده 22 چنين است که چنانچه شخصي ملک به اسم او در دفتر املاک به نحو غير قانوني ثبت شده باشد مالک نمي‌باشد.
اين توضيحات هر چند در اين مکان شايد جايگاهي نداشته باشد ولي به جهت اثبات اين که شاکي ذکر اين موارد را فقط به جهت اختلاط مباحث مطرح کرده، لازم مي‌باشد.
به عبارت اخري استناد به ماده 22 قانون ثبت و ديگر مواد اين قانون که شاکي تنها دليل خود را استناد به برخي مواد اين قانون ذکر کرده است در اين مقام جايگاهي ندارد.
ثالثاً: مقنن در بند 34 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي به شوراي شهر اختيار قانوني در خصوص تصويب چنين مواردي را داده است.
همان طور که مستحضريد در مانحن فيه هيچ گونه تعارضي في مابين مواد قانون ثبت استنادي شاکي پرونده با اختيارات شورا وجود ندارد که به استناد آنها مصوبه شورا قابل ابطال باشد.
لذا ضمن اجتناب از اطناب، با توجه به مراتب معنون رد شکايت مطروحه مستدعي است.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.