راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/87/900 ،مورخ 1391/6/5

تاريخ دادنامه: 1391/5/9 شماره دادنامه: 262 کلاسه پرونده: 87/900
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: جامعه دندانسازان ايران با وكالت آقاي فرامرز ظفري
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره76000559/811 ـ1376/1/20 مديرکل شهرسازي و معماري شهرداري تهران
گردش کار: به موجب بخشنامه شماره 76000559/811 ـ1376/1/20 مديرکل شهرسازي و معماري شهرداري تهران مقرر شده است که:
«شهرداران محترم مناطق يک الي بيست
سلام عليکم،
پيرو بخشنامه شماره 7005809/80 ـ1374/4/11 در مورد مطب پزشکان و حرف وابسته در اماکن مسکوني اعلام مي دارد:
با توجه به نظريه اداره کل حقوقي که طي نامه شماره 24604/217ـ 1375/12/28، عنوان رياست هيأت‌مديره جامعه دندانسازي ايران، اعلام گرديده است لابراتوارهاي دندانسازي از شمول تسهيلات مقرر جهت محل مطب پزشکان و حرف وابسته مستثني بوده و لزوم دريافت تأييديه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي براي برخي مشاغل نيز موجب شمول عنوان پزشکي يا حرفه وابسته آن به شغل مربوطه نمي‌گردد. »
جامعه دندانسازان ايران به موجب دادخواستي، ابطال بخشنامه مذکور را خواستار شده‌اند و در تبيين خواسته توضيح داده‌اند که:
«اداره کل شـهرسازي و معمـاري شهرداري تـهران طي بخشنامه شماره 76000559/811 ـ 1376/1/20 بدون کمترين استدلال و استنادي و بر خلاف قوانين و مقررات موجود اقدام به حصر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/2 و مستثني نمودن لابراتوارهاي دندانسازي «داراي پروانه تأسيس» از جمله حرف وابسته به مشاغل پزشکي کرده است و آن را جهت اعمال تضييفات به کليه مناطق بيست گانه شهرداري تهـران ابلاغ کرده است. لـذا با توجه به دلايل ذيل ابطال بخشنامه مذکور مورد استدعاست.
الف: لابراتوارهاي دندانسازي داراي پروانه تأسيس از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکي به عنوان عضوي از اعضاي گروه پروتزهاي دنداني هستند که همواره بنا بر درخواست دندانپزشکان (اعضاي بخش کلينيکي گروه پروتز دندان) لابراتوار مربوطه به ارائه خدمات تخصصي و ساخت انواع پروتزهاي دنداني اقدام مي‌نمايد.
ب: حسب ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب1366 «فعاليت شغلي پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسکوني و تجاري و ملکي و اجاري بلا مانع است.»
حرف وابسته به آمـوزش پزشکي در اين ماده به طور مطلق عنوان شده و مقيد به حرفه خاصي از امور پزشکي نشده است و کليه حرف وابسته به امور پزشکي را در بر مي‌گيرد. لذا تقييد آن مستلزم ارائه دليل است.
ج: حرف وابسته پزشکي توسط هيچ قانوني احصاء نشده است بلکه در مواد قانوني به طور تمثيلي به بعضي از آنها اشاره شده است و اين دليل نمي‌شود که بعضي از حرف وابسته از جمله اين حرفه را مجزا نمايند، صرف نظر از اين استدلال، لابراتوارهاي دندانسازي نيز در اين مثالهاي قانوني به عنوان حرفه‌اي از حرف وابسته پزشکي ذکر شده است.
ج ـ1ـ تبصره 3 ماده 1 قانون آموزش مداوم جامعه پزشکي کشور تصريحاً ساخت اندام مصنوعي (به طور کل اعم از دندان مصنوعي يا اعضاي جانبي) را از جمله حرفه وابسته پزشکي برشمرده است، متن تبصره مذکور به اين شرح است: کليه شاغلان حرفه‌هاي وابسته پزشکي که به نحوي داراي مؤسسه يا دفتر کار هستند و خدماتي مانند: مامايي، توانبخشي فيزيوتراپي، ساخت اندام مصنوعي، ساخت عينک طبي ارائه مي‌نمايند و کليه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکي و دارويي و مواد خوردني و آشاميدني مصوب 1334 موظف به شرکت در دوره‌هاي خاص آموزش مداوم هستند و صدور، تجديد مجوز يا پروانه کار آنها منوط به ارائه گواهي شرکت در اين دوره‌هاست.
ج ـ2ـ بند 2 ماده 3 آيين‌نامه اجرايي قانون آموزش مداوم جامعه پزشکي کشور نيز در رديف شاغلان حرف وابسته پزشکي، ساخت اندام مصنوعي و دندانسازي تجربي را تصريحاً قيد کرده است متن اين ماده به اين شرح است. شاغلان حرف وابسته پزشکي نظير (مامايي، فيزيوتراپي، ساخت اندام مصنوعي، ساخت عينک طبي، ليسانسهاي داروساز، دندانسازي تجربي، توانبخشي و کليه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکي و دارويي و مواد خـوردني و آشاميدني مصوب 1334 و اصلاحات بعدي آن نيز موظف به ارائه گواهي شرکت در برنامه‌هاي آموزش مداوم هستند و پس از آن نيز بايد هر 5 سال يک بار براي تمديد آن، پس از کسب امتيازهاي لازم آموزش مداوم اقدام کنند در غير اين صورت پروانه اشتغال آنها از درجه اعتبار ساقط مي‌شود.
ج ـ3ـ وفق ماده 1 قانون مربوط به مقررات امور پزشکي و دارويي و ... مصوب 1334 نيز لابراتوارها به طور کل اعم از لابراتوارهاي دندانسازي و ديگر لابراتوارهاي موجود به عنوان مؤسسه پزشکي عنوان شده است. متن اين ماده به اين شرح است.
ايجاد هر نوع مؤسسه پزشکي نظير بيمارستان، زايشگاه، تيمارستان، آسايشگاه، آزمايشگاه، پلي کلينيک، مؤسسات فيزيوتراپي و الکتروفيزيوتراپي، هيدروتراپي، لابراتوار، کارخانه داروسازي، داروخانه، درمانگاه، بخش تزريقات و پانسمان، به هر نام و عنوان بايد با اجازه وزارت بهداري و اخذ پروانه مخصوص باشد. متصديان مؤسسات مزبور ملزم به رعايت مقررات مذکور در آيين‌نامه هاي مربوطه مي‌باشند.
ج ـ4ـ حتي ماده1 آيين‌نامه انتظامي رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرفه‌هاي پزشکي و وابسته که حرفه‌هاي وابسته به امور پزشکي را بعضاً بر شمرده است، اين حرفه را محصور نکرده است و با به کارگيري از عبارت «... و نيز ساير حرف وابسته به امور پزشکي که فعاليت آنان نياز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکي دارد» حرف وابسته را محدود به آنچه برشمرده ننموده بلکه به نوعي اعلام داشته است که حرف وابسته حرفي هستند که فعاليت آنها مستلزم اخذ پروانه از وزارتخانه مذکور است (به مانند لابراتوارهاي دندانسازي).
ج ـ 5 ـ آنچه غيرقابل‌انکار است اين واقعيت است که عملاً و قانوناً لابراتوارهاي دندانسازي تحت نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي قرار دارند و کليه لابراتوارهاي مذکور موظف هستند جهت اشتغال از آن وزارتخانه مجوز اخذ نمايند. طبق قانون بايد پروانه خود را با کسب امتياز، تمديد اعتبار نمايند و مستمراً از آنها توسط بازرسان وزارت ياد شده بازرسي به عمل مي‌آيد.
در اين خصوص ماده 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکي و دارويي مقرر مي‌دارد: «هرکس بدون داشتن پروانه رسمي به امور پزشکي داروسازي، آزمايشگاهي فيزيوتراپي و مامايي اشتغال ورزد يا بدون اخذ پروانه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي اقدام به تأسيس يکي از مؤسسات پزشکي مصرح در ماده 1 نمايد يا... بلافاصله محل کار او توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي تعطيل و به حبس تعزيري ... محکوم خواهد شد.
قسمت اخير بخشنامه معترض‌عنه نيز کاملاً ابداعي و غيرمستند است و در تعارض کامل با قسمت اخير ماده 1 آيين‌نامه انتظامي به شرح فوق مي‌باشد. لذا مستنداً به قسمت پ بند 1 ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري و قسمت اخير اصل يکصد و هفتادم قانون اساسي با توجه به اطلاق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان 1366 و اين که نمي‌توان بدون دليل بلکه در مخالفت با دلايل متعدد و بسياري که گوشه‌اي از آن به شرح فوق برشمرده شد حرفه دندانسازي و لابراتوارهاي مربوطه را از جمله حرف وابسته به امور پزشکي مستثني کرد، ابطال بخشنامه مذکور را که به اين نحو عمل کرده است خواستاريم.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل حقوقي شهرداري تهران به موجب لايحه شماره 3376/4/377ـ 1388/8/23 اعلام کرده است که:
«دلايل قانوني شهرداري در رد شکايت مطروحه:
همان طور که مستحضريد، رعايت کاربريهاي اراضي که بخشي از طرحهاي جامع و تفصيلي است، براي کليه اشخاص الزامي مي‌باشد. شهرداريها به حکم مقرر در ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري مکلف به اجراي ضوابط طرحهاي جامع و به تبع آن طرحهاي تفصيلي هستند. لذا چنانچه در مواردي بنا به حکم قانونگذار يا بر اساس ضوابط مقرر و دستورالعمل خاص کميسيون ماده همان طور که قضات محترم هيأت عمومي مستحضر مي‎باشند، قانونگذار حرف وابسته به امور پزشکي که استثنائاً مي‌توانند از ساختمانهاي مسکوني و تجاري ملکي و اجاري، استفاده نمايند را در ماده 1 آيين‌نامه رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرفه‌هاي پزشکي و وابسته مصوب 1373/5/9 هيأت وزيران، تعريف و احصاء کرده است بدون اين که حرف و مشاغل ديگري را صرفاً به لحاظ اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکي و يا بازرسي وزارت بهداشت، داخل در محدوده مشاغل مربوط به امور پزشکي نمايد. کما اين که ايجاد کارخانه داروسازي نيز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و نيز بازرسي وزارتخانه اخيرالذکر دارد، معهذا به موجب ماده 1 آيين‌نامه انتظامي رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي جزء حرف وابسته به امور پزشکي احصاء نشده است تا به تبع آن استفاده کارخانه داروسازي از املاک داراي کاربري مغاير (مسکوني و ...) مجاز شناخته شود. در خصوص استناد شکات به ماده 3 قانون الحاق يک تبصره به ماده 1 و اصلاح ماده 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکي و دارويي و خوردني و آشاميدني (مصوب 1379/12/10 مجلس شوراي اسلامي) نيز لازم به ذکر است، قانون مذکور جهت افراد فاقد پروانه از وزارت بهداشت و همچنين اشخاص دخيل در امر ساخت و توزيع ملزومات پزشکي غيرقانوني، مجازات تعيين کرده است، لذا، صرف شمول مجازات مقرر در قانون خاص بر اشخاص دخيل در امر ساخت و توزيع غيرقانوني ملزومات پزشکي و ... دليل و مستند قانوني جهت قرار گرفتن آن شغل در زمره حرف پزشکي نمي‌باشد. همچنان که، تفسير عبارت «ساخت اندام مصنوعي» مندرج در آيين‌نامه اجرايي قانون آموزش مداوم جامعه پزشکي مصوب 1376 هيأت وزيران و تعميم آن به لابراتوارهاي دندانسازي فاقد وجاهت قانوني است. چه آن که عبارات و متون قانوني بايد در معنا و مفهوم صريح و روشن خود به کار برده شوند و قائل شدن معاني و مفاهيم مختلف براي آنها بدون ارائه دلايل و مدارک مستدل صحيح نمي‌باشد، و در موارد ابهام نيز تفسير عبارات و متون قانوني صرفاً از طريق مراجع ذي صلاح، با رعايت اصل 73 قانون اساسي ممکن خواهد بود. بديهي است، شهرداري نمي‌تواند با پذيرش تفسيرهاي ارائه شده از سوي شکات که صرفاً جهت تأمين منافع مقطعي دندانسازان مي‌باشد، موجبات تضييع حقوق ساير شهروندان را فراهم آورد. مقرر گرديد وظايف و صلاحيت شاغلان حرفه‌هاي پزشکي و وابسته به آن بر اساس آيين‌نامه‌اي خواهد بود که توسط سازمان نظام پزشکي تهيه و به تصويب وزير بهداشت و درمان و آموزش پزشکي برسد. متعاقباً جامعه دندانسازان طي نامه ثبت شده در دبيرخانه اين اداره کل به شماره 18129 ـ 1376/7/5 اعلام نموده است، «... دليل عدم اعلام نام لابراتوارهاي دندانسازان به شرح ماده 1 آيين‌نامه اخيرالذکر عدم وجود آيين‌نامه متقن و محکمي بوده است که در رابطه با پزشکان و حرف وابسته به پزشکي در سازمان نظام پزشکي مي‌باشد که اخيراً اين آيين‌نامه به صورت لايحه به مجلس برده شده و شور اول در کميسيون بهداري مجلس شوراي اسلامي ... تصويب و در دستور کار مجلس قرار گرفت» علي‌اي‌حال، علي رغم مفاد نامه جامعه دندانسازان، متعاقب تصويب قانون چگونگي تعيين وظايف و صلاحيت شاغلان حرفه‌هاي پزشکي و وابسته به آن، آيين‌نامه‌اي که لابراتوارهاي پروتز دندان را جزء حرف وابسته به پزشکي احصاء نمايد، به صورت قانوني به تصويب نرسيد: متعاقباً با توجه به تقاضاي جامعه دندانسازان به موجب نامه شماره 544/16ـ1377/1/11 عنوان رياست شوراي عالي سازمان پزشکي پيشنهاد مي‌گردد، رشته پروتز دندان به ماده 1 آيين‌نامه رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرف پزشکي و وابسته، اضافه گردد، و هيأت مديره جامعه دندانسازان طي نامه ثبت شده در اين اداره کل به شماره 24654 مورخ 1377/11/6 تقاضا مي‌نمايد. « تا زمان تشکيل جلسه شوراي عالـي سازمان نظام پزشکي جمهوري اسلامي ايران (تير ماه 1378) به اعضاء اين جامعه فرصت داده شود تا همچنان در واحدهاي لابراتوري خود مشغول فعاليت صنفي باشند» لازم به ذکر است جلسه شوراي عالي نظام پزشکي در تاريخ 1379/6/5 تشکيل و شوراي مذکور طي نامه مورخ 1379/6/5 عنوان رياست کل سازمان نظام پزشکي اعلام مي‌نمايد، «در رابطه با اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آيين‌نامه انتظامي تخلفات پزشکي مقرر شد موضوع به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي، منعکس گردد» علـي‌هذا، علي‌رغم مکاتبات به عمل آمـده رشته پـروتز دندان تاکنون به آيين‌نامه انتظامي رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرفه‌هاي پزشکي وابسته اضافه نشده است.
بنا به مراتب معروضه، همان طور که قضات محترم هيأت عمومي مستحضر مي‌باشند، در زماني که شـوراي عالي نظام پزشکي بنا به درخواستهاي مکرر جامعه دندانسازان، از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي، درخواست اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آيين‌نامه انتظامي رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرفه‌هاي پزشکي و وابسته را نموده است، قوانين مورد استناد شکات در دادخواست تقديمي، به تصويب رسيده بود. معهذا، شوراي عالي نظام پزشکي با توجه به عدم امکان تفسير قوانين ياد شده و عدم وجود مستند قانوني مشخص در خصوص قرار گرفتن لابراتوارهاي دندانسازي در زمره حرف پزشکي و وابسته، با مراجع ذي صلاح، جهت تصويب قانون در اين خصوص مکاتبه کرده‌اند، و شهرداري نيز جهت رفع مشکل لابراتوارهاي دندانسازي، کمال مساعدت را به عمل آورده است، با اين وجود جامعه دندانسازان به جاي پيگيري اقدامات گذشته خود در جهت اصلاح آيين و اضافه نمودن رشته پروتز دندان به مشاغل مندرج در ماده 1 آيين‌نامه مذکور به نحوي که در مطالب فوق معروض گرديد، ضمن طرح دعوا در آن مرجع محترم با تقاضاي ابطال بخشنامه اداره کل شهرسازي و معماري، در واقع اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آيين‌نامه انتظامي رسيدگي به تخلفات صنفي و حرفه‌اي شاغلان حرفه‌هاي پزشـکي و وابسـته را از آن مرجع محـترم درخواسـت نمـوده است و اين در حالي است که اصلاح آيين‌نامه اخيرالذکر صرفاً از طريق مراجع قانونگذاري امکان‌پذير مي‌باشد. علي‌هذا با عنايت به اين که بخشنامه اداره کل شهرسازي و معماري دقيقاً منطبق با قانون اصدار يافته است، و شکايت مطروحه متکي به دليل موجه و مستند قانوني نمي‌باشد، از قضات محترم هيأت عمومي استدعاي رد شکايت مطروحه را دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.