راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/783 ،مورخ 1391/5/14

تاريخ دادنامه: 1391/4/26 شماره دادنامه: 221 کلاسه پرونده: 89/783
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: بانک صادرات خوزستان
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 7 مورخ 1383/10/28 شوراي اسلامي شهر اهواز
گردش کار: بانک صادرات استان خوزستان به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 7ـ 1383/10/28 شوراي اسلامي شهر اهواز را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته مفاداً توضيح داده است که:
احتراماً، به عرض عالي مي‌رساند شهرداري اهواز بر اساس لايحه شماره 35556/8 خود و مصوبه شماره 7 مورخ 1383/11/3 يکصدو سي و پنجمين جلسه دوره دوم شوراي اسلامي آن شهرستان از سال 1383 تاکنون مبالغ هنگفتي تحت عنوان وضع عوارض کسب و پيشه و مشاغل از اين بانک مطالبه و متعاقباً با طرح موضوع در کميسيون ماده 77 قانون شهرداري درصدد اقناع آن کميسيون مبني بر محکوميت اين بانک به پرداخت عوارض مورد مطالبه است که تصاويري از لايحه آن شهرداري و مصوبه شوراي اسلامي و اخطاريه‌هاي دبير کميسيون ماده 77 جهت استحضار تقديم مي‌شود. علي‌هذا بنا به جهات و مستندات ذيل وضع عوارض تحت عناوين مزبور براي اين بانک فاقد وجاهت قانوني و بر خلاف نصّ صريح قانون است زيرا:
1ـ وحدت ملاک آراء شماره 344 مورخ 1388/4/21 و شماره 2 مورخ 1389/6/28 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مضبوط در پرونده‌هاي کلاسه 87/291 و 88/633 که از نظر موضوع و محتوي با موضوع مورد بحث کاملاً مطابقت دارد و بر اساس آراء مذکور مصوبات مشابه صادر شده از شوراي اسلامي شهرهاي يزد و قائم‌شهر مغاير با قانون تشخيص و ابطال شده‌اند.
2ـ مفهوم و منطوق مواد يک و 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه توسعه اقتصادي و چگونگي برقراري و وصول عوارض موسوم به قانون تجميع عوارض، مفيد اختيار شوراي شهر در وضع و برقراري عوارض خارج از مقررات قانوني نسبت به بانکها نيست از طرفي اختيارات مندرج در بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات و وظايف و انتخابات شهرداران مصوب سال 1375 نيز منوط به رعايت ساير شرايط و موازين قانوني است.
3ـ حسب ماده 2 قانون نظام صنفي مصوب 1359/4/13 شوراي انقلاب اسلامي (فرد صنفي شخص حقيقي يا حقوقي است که به عنوان پيشه‌ور و صاحب حرفه و مشاغل آزاد فعاليت مي‌نمايد) حال آن که بانکها بر اساس اعلاميه قانوني اداره امور بانکها مصوب 1357/7/7 شوراي انقلاب اسلامي و ساير مقررات مربوطه اداره مي‌شوند، اطلاق صنف يا صنوف بر بانکها در تعارض با ماهيت فعاليت آنهاست علاوه بر آن حوزه فعاليت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور محلي تلقي نمي‌شود.
4ـ حسب نامه شماره 3530/م مورخ 1378/12/23 وزير امور اقتصادي و دارايي و نامه شماره 785073/م مورخ 1378/6/22 معاون حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري و نامه شماره 54840 مورخ 1378/7/8 وزير کشور و ابلاغيه شماره 46377 مورخ 1373/3/24 رياست جمهوري همگي مشعر بر عدم تسري عوارض کسب و پيشه به بانکها و عوارض مشابه است.
بنا به مراتب مذکور تقاضاي رسيدگي و ابطال مصوبه مورد شکايت در قسمتهاي مربوط به وضع عوارض ساليانه کسب و پيشه مشاغل براي بانکها را از محضر شريف آن مرجع محترم دارد.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
« مصوبه شماره 7
يکصد و سي و پنجمين جلسه دوره دوم شوراي اسلامي شهر اهواز
لايحه شماره: 35556/8 ـ 1383/10/28
موضوع: اخذ عوارض کسب و پيشه از بانکها
در جلسه مورخ 1383/11/3 مطرح و با 7 رأي موافق به شرح ذيل به تصويب رسيد.
متن مصوبه
لايحه پيشنهادي شهرداري با اصلاحات صورت گرفته در آن به شرح ذيل به تصويب رسيد.
1ـ بانکها، مؤسسات مالي و اعتباري و صندوقهاي قرض‌الحسنه مشمول اين مصوبه خواهند بود.
2ـ مساحت بانک، مؤسسه مالي و اعتباري و صندوقهاي قرض‌الحسنه × پنج برابر قيمت منطقه‌بندي = عوارض کسبي ساليانه بانک، مؤسسات مالي و اعتباري و صندوقهاي قرض‌الحسنه
3ـ مضافاً اين که اگر بانکي، مؤسسه مالي و اعتباري و صندوقهاي قرض‌الحسنه‌اي در دو بر خيابان قرار گرفته باشد ملاک محاسبه بر گرانتر خواهد بود.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر اهواز به موجب لايحه شماره 3461ش ـ 1390/10/21 مفاداً توضيح داده است که:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 8909880900065425 به شماره بايگاني 890721 موضوع دعواي بانک صادرات استان خوزستان به طرفيت اين شورا داير بر ابطال مصوبه شماره 7 از يکصد و سي و پنجمين جلسه دوره دوم شوراي اسلامي شهر اهواز عرايض ذيل را معروض مي‌دارد:
اولاً: شاکي براي اثبات ادعاي خود استناد به رأي شماره 344 مورخ 1388/4/30 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري کرده است در حالي که با توجه به مفاد رأي مزبور ملاحظه مي‌فرمايند که رأي مزبور وحدت رويه نبوده و مربوط به شکايت بانک صادرات استان مازندران مبني بر ابطال مصوبه شوراي شهر قائم شهر بوده است و رأي صادر شده فقط در همان مورد واجد اعتبار بوده و لاغير. همچنان که رأي ديگري از هيأت عمومي به شماره 113ـ 1387/2/29 در خصوص شکايت مؤسسه قرض‌الحسنه بسيجيان به خواسته ابطال مصوبه شوراي شهر مشهد اصدار يافته که ضمن آن استدلال شده است که مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد مبني بر برقراري عوارض کسب و پيشه از بانکهاي دولتي و خصوصي و صندوقهاي قرض‌الحسنه و مؤسسات مالي و اعتباري مغايرتي با قانون ندارد که از اين حيث رأي اخـيرالذکر دقيقاً مغاير با رأي مورد استناد شاکي است که آن هم در مورد خاص صادر شده است لذا استناد خواهان به رأي شماره 344ـ 1388/4/30 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به منظور اثبات بطلان مصوبه شوراي اسلامي شهر اهواز بنا به جهات فوق مؤثر در مقام دعوي نخواهد بود.
لازم به يادآوري است که آراء وحدت رويه ديوان در خصوص تعارض آراء صادر شده که در همان رأي اين مطلب که رأي صادر شده وحدت رويه است قيد مي‌شود در حالي که در رأي مورد استناد خواهان چنين قيدي وجود ندارد و اساساً رأي مذکور فقط در خصوص موردي که صادر شده ساري و جاري بوده و لاغير.
ثانياً: به تصريح بند 26 ماده 55 قانون شهرداريها يکي از وظايف شهرداريها پيشنهاد برقراري يا الغاء عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان عوارض اعم از کالاهاي وارداتي و غيره و ارسال يک نسخه از تصويب‌نامه به اطلاع وزارت کشور در اجراي اين بند قانوني، شهرداري مي‌بايست تعرفه عوارض پيشنهادي خود را براي اجرا در سال بعد به شوراي اسلامي شهر ارائه و شورا نيز در اجراي بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و رعايت تبصره يک ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات وکالاهاي وارداتي مصوب سال 1381 تعرفه پيشنهادي شهرداري را بررسي و تصويب کنند که در مانحن‌فيه و مورد ترافع رعايت دقيق مقررات مزبور شده است و شاکي در اين خصوص اعتراض و ايرادي نيز ارائه نکرده است.
ثالثاً: بر خلاف استدلال غير موجه و مبهم شاکي مبني بر معافيت بانکها از پرداخت عوارض معترضٌ‌به نظر آن هيأت را به قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1363 که طي آن مقنن کليه مؤسسات و سازمانها و ادارات دولتي را موظف به پرداخت هر نوع عوارض شهرداريها کرده است جلب مي‌کند که اين امر نيز دلالت بر عدم معافيت بانکها از پرداخت هر نوع عوارض شهرداري است. از طرفي عوارض شهرداري که يکي از نيازهاي درآمدي شهرداري براي ارائه خدمات عمومي و اساساً عوارض مورد ترافع جزء درآمدهاي پايدار شهرداري محسوب مي‌شود، مصارف خدمات عمومي و مربوط به آحاد شهروندان بوده و شهرداري در اجراي وظايف ذاتي و انحصاري خود مي‌بايست از اين گونه عوارض پايدار تأمين و پشتيباني شود که بانکها نيز از اين قاعده مستثني نيستند و با توجه به حجم درآمد و مشاغل آن مي‌بايست نقش بسزايي در رابطه با حمايتهاي مالي اين مؤسسه عمومي ايفاء کنند و استنکاف آنان از پرداخت عوارض ناچـيز شهرداري جز تعليق و توقيف خدمات عمومي و عمران و آبادي شهر چيزي در بر نخواهد داشت.
رابعاً: در پاسخ به اظهارات شاکي مبني بر اين که بانکها جزء مؤسسات دولتي محسوب و فعاليت آنها مستلزم پروانه اشتغال نيست و يا نيازي به پروانه کار ندارد و در نتيجه از شموليت مزد صنفي و عوارض کسب و ... خارج است اشعار مي‌دارد:
ايشان با تمسک به اظهارات فوق درصدد توجيه فعاليت خود برآمده و اين در حالي است که فعاليت ايشان نوعاً تجاري و با توجه به سياستگذاري بانکها در جذب سرمايه بيشتر و مهمتر اعطاء تسهيلات در قبال اخذ بهره بانکي و غيره ... خود دلالت بر فعاليت کسبي ايشان مي‌کند و صرف دولتي بودن و يا پروانه کسب نداشتن نافي فعاليت کسبي بانکها نيست ضمن اين که در راستاي صحت مدعاي اين شورا تصريح بند 7 از ماده 2 قانون تجارت است که منجزاً هر قسم عمليات صرافي و بانکي را مشمول صراحت ماده 2 همان قانون و در زمره معاملات تجاري لحاظ کرده است. بديهي است با توجه به صراحت قانون فوق ساير اقدامات بانکي تحت عنوان معاملات تجاري به لحاظ حقوقي از جمله اعمال تجاري ذاتي محسوب مي‌شود بنابراين از آن جا که قانونگذار در تبيين معاملات تجاري اقدامات بانکي را نيز از جمله معاملات موضوع قانون تجارت نام برده است، لذا اقدامات تجاري مورد بحث مشمول پرداخت عوارض ناشي از کسب است و لاغير.
خامساً: نظر به تبصره يک ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و... موسوم به قانون تجميع عوارض که مورد استناد شاکي نيز بوده ملاحظه مي‌فرمايند که در چگونگي برقراري و وصول عوارض «ارائه‌دهندگان خدمات و...» نيز مشمول عـوارض موضوع قانون ياد شده دانسته که با توجه به خدمات ارائه‌شده از سوي شاکي، ايشان نيز از مصاديق بارز قانون معنونه و مشمول پرداخت عوارض مربوطه خواهد بود. ضمن اين که استحضار دارند که در خدمات‌دهي شهرداري به عموم شهروندان و سازمانها و اماکن مستقر در محدوده شهر جاي هيچ گونه ترديدي نيست و خدمات ارائه‌شده از سوي شهرداري نه فقط به اشخاص حقيقي بلکه به اشخاص حقوقي نيز ارائه مي‌شود و از اين حيث هر گونه عوارض مربوطه به ساير اماکن قابل تسري به بانکها خواهد بود چرا که با استقرار محل بانک در هر نقطه از محدوده شهر قطعاً از مزاياي خدمات شهري بهره‌مند خواهد شد.
در خاتمه شايان ذکر است که طبق قانون تجميع عوارض و همچنين قانون ماليات بر ارزش افزوده خدمات بانکي و اعتباري بانکها از پرداخت ماليات و عوارض معاف هستند لکن موضوع عوارض کسبي ربطي به خدمات بانکي و اعتباري که مربوط به سپرده سپرده‌گذاران مي‌شود ندارد اين عوارض مربوط به کسب و پيشه و تجارت بانکهاست و همانند عوارض ساخـتماني و عوارض نوسازي است که از سوي بانکها سالهاست پرداخت مي‌شود.
همان گونه که رياست محترم هيأت عمومي مستحضر هستند هنگامي که محل تجاري بانکها در مسير طرحهاي عمران شهري قرار مي‌گيرد و يا اين که توسط مالکان تقاضاي تخليه آنها صورت مي‌پذيرد مديران بانکها در قبال تخليه محل ادعاي حق کسب و پيشه و تجارت مي‌کند. علي‌هذا با التفات به مراتب معروضه رد دعواي مطروحه را استدعا دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.