راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/167 ،مورخ 1391/5/14

تاريخ دادنامه: 1391/4/26 شماره دادنامه: 220 کلاسه پرونده: 89/167
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: اداره امور شعب بانک ملي ايران استان خراسان رضوي
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ1383/11/12 شوراي اسلامي شهر مشهد
گردش کار: اداره امور شعب بانک ملي ايران استان خراسان رضوي به موجب دادخواستي، ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ1383/11/12 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده و مفاداً توضيح داده است که:
احتراماً به استحضار مي‌رساند:
اولاً: سابقاً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 344 ـ 1388/4/21 موضوع دعواي بانک صادرات ايران عليه شوراي اسلامي شهرستان قائم شهر، مصوبه شوراي مذکور را در خصوص تعيين يا افزايش نرخ عوارض محلي نسبت به بانکها، با عنايت به اين که فعاليت بانکها و شعب مختلف آنها در امر بانکي در نقاط مختلف کشور و محلي نبودن حوزه فعاليت آنها، مغاير حکم صريح قانونگذار و خارج از صلاحيت شوراي اسلامي شهر قائم شهر بوده، مستند به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي و ماده يک و بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري مصوبه مذکور را ابطال کرده است.
ثانياً: شوراي اسلامي شهر مشهد نيز مصوبه‌اي به شماره6741/2 در تاريخ1383/11/12 صادر کرده است که مغاير با رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شرح فوق بوده و اين مصوبه مانند مصوبه شوراي اسلامي شهر قائم شهر خارج از حدود صلاحيت شورا و قابل ابطال است.
يادآوري مي‌شود، به جهت عدم پرداخت مبالغ تعيين شده، پرونده به کميسيون ماده 77 شهرداري احاله و کميسيون مذکور علي‌رغم آگاهي از رأي هيأت ياد شده هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد، اين بانک را به پرداخت مبالغي بابت عوارض محکوم کرده است.
نظر به اين که بنا به دلايل و مستندات ذيل، مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد خلاف قانون است، مستند به بند يک ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 تقاضاي رسيدگي و ابطال مصوبه فوق‌الذکر شوراي اسلامي شهر مشهد را دارد.
دلايل ابطال مصوبه به شرح ذيل است:
1ـ اصل 44 قـانون اساسي کليه بخشهاي دولتي را در نظام اقتصادي کشور، به صورت مالکيت عمومي و در اختيار دولت قرار داده است. از سوي ديگر، مطابق اصل 51 قانون اساسي، هيچ نوع مالياتي وضع نمي‌شود مگر به موجب قانون.
2ـ ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17 کميسيون اقتصادي مجلس شوراي اسلامي که پس از موافقت مجلس با اجراي آزمايشي آن به مدت 5 سال در 1387/3/2 به تأييد شوراي نگهبان رسيده است، برقراري هرگونه عوارضي را براي بانکها توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع کرده است. اين ماده مقرر مي‌دارد: «برقراري هر گونه عوارض ... همچنين برقراري عوارض به درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاري و ساير عمليات مالي اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباري غير بانکي مجاز، توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است.»
3ـ ماده 52 قانون ياد شده نيز دليل ديگري بر عدم صلاحيت شوراي اسلامي شهر در تصويب عوارض بر بانکها است. ماده مذکور مقرر مي‌دارد: «برقراري و دريافت هر گونه ماليات غيرمستقيم و عوارض ديگر از توليدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع مي‌باشد.»
4ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب سال 1373 اشعار مي‌دارد: وضع هر گونه عوارض ديگر، غير از موارد پيش‌بيني شده در قانون مذکور براي بانکها منوط به تصويب شوراي اقتصاد است نه مرجع ديگري. با توجه به ماده ياد شده، تصويب عوارض براي بانکها از صلاحيت شوراي شهر خارج است و بانکها صرفاً عوارض خود را با استناد به مصوبات شوراي اقتصاد و رياست جمهوري پرداخت مي کنند.
5 ـ با توجه به تعريف و مفهوم واحد صنفي در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفي مصوب سال 1382، بانکها از مصاديق واحدهاي صنفي محسوب نمي‌شوند، بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولي و بانکي کشور، شرکت سهامي عام تلقي شده و سرمايه آن متعلق به دولت است و بر اساس لايحه قانوني اداره امور بانکها و ساير مقررات خاص اداره مي‌شوند. بنابراين بانکها مشمول عوارض صنفي نيستند و تابع قوانين خاص و ويژه‌اي هستند.
با عنايت به مطالب عرض شده استدعاي رسيدگي و ابطال مصوبه در هيأت عمومي ديوان را داريم.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«متن مصوبه:
به شهرداري مشهد اجازه داده مي‌شود مبالغ ذيل را به عنوان عوارض کسب و پيشه از تمامي بانکهاي دولتي و خصوصي و صندوقهاي قرض‌الحسنه و مؤسسات مالي و اعتباري دريافت نمايد.
واحدهاي سرپرستي بانک ماهيانه 000/000/2 ريال
واحدهاي خزانه بانکها در صورت جدا بودن از سرپرستي ماهيانه 000/000/1 ريال
شعبه بانکها ماهيانه 000/400/1 ريال
باجه بانکها ماهيانه 000/900 ريال
ساير واحدهاي اداري بانکها در صورتي که با يکي از واحدهاي فوق مجتمع باشد هر کدام
ماهيانه 000/500 ريال
واحدهاي سرپرستي مؤسسات مالي و اعتباري ماهيانه 000/400/1 ريال
شعب مؤسسات مالي و اعتباري ماهيانه 000/500 ريال
صندوقهاي قرض‌الحسنه و تعاوني هاي اعتبار در صورتي که بيشتر از يک شعبه داشته باشند هر شعبه ماهيانه 000/300 ريال
تبصره يک: عوارض فوق اصلاحيه مصوبه مورخ 1382/10/24 شوراي اسلامي شهر مشهد است.
تبصره دو: کليه شرايط مندرج در مصوبه فوق و اصلاحات بعدي آن شامل اين مصوبه نيز مي‌گردد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 2656/3/ش ـ 1389/5/19 مفاداً توضيح داده است که:
با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع89/167 ـ 1389/3/18 در زمينه دادخواست اداره امور شعب استان خراسان رضوي بانک ملي ايران در خصوص تقاضاي ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 شوراي اسلامي شهر مشهد راجع به دريافت عوارض کسب و پيشه از بانکها مراتب زير به دفاع در مقابل دادخواست ياد شده به استحضار مي‌رسد:
1ـ شوراي اسلامي شهر مشهد بر اساس وظايف و اختيارات مصرح در بند 16 ماده 76 (ماده 71 قديم) و ماده 80 (ماده 77 قديم) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور طي مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 اقدام به تصويب عوارض کسب و پيشه براي بانکها و مؤسسات قرض‌الحسنه کرده است که جهت تأييد و تصويب نهايي به استاندار وقت استان تقديم شده است.
منشاء تصويب اين موضوع آن بود که همان طور که استحضار دارند مکانيزمهاي نوين اقتصادي که مردم را از حمل و ارائه اسکناس در معاملات بي‌نياز کرده وابستگي اقشار مختلف را به بانکها افزايش داده است. حجم فراوان عمليات بانکي به طور روزانه نه تنها دهها هزار سفر درون شهري را براي مراجعه به بانکها و انجام فعاليتهاي اقتصادي، اجتماعي و غيره بر ترافيک و حمل و نقل شهري تحميل مي‌سازد بلکه از بخش گسترده‌اي از ساير خدمات شهري که شهرداريها در قالب بيش از 300 وظيفه خود ارائه مي‌کنند نيز بهره‌مند مي‌شوند و سودهاي سرشار بانکها، ضمن بهره‌مندي از خدمات شهرداري که امکان فعاليت را براي آنها فراهم آورده است، نصيب اشخاص حقيقي و حقوقي اعم از دولتي و غيردولتي مي‌شود در حالي که به موجب قانون مي‌بايد يک درصد سود حاصله را به عنوان عوارض پرداخت مي‌کردند ليکن به دلايلي از قبيل متمرکز بودن امور از ارائه اطلاعات لازم براي محاسبه عوارض قانوني اجتناب ورزيده و تنها عوارضي که در برابر آن بسيار ناچيز است به عنوان عوارض کسب و پيشه پرداخت مي‌کردند. از همين رو شوراي اسلامي شهر مشهد به لايحه شهرداري مشهد مبني بر تعيين مبالغي مشخص به عنوان عوارض کسب و پيشه بانکها رأي موافق داده و آن را تصويب کرد.
البته استاندار خراسان در سال 1383 عوارض مزبور را به تأييد نرسانده و طي نامه شماره1/112614 مورخ1383/12/9 اعلام داشتند که مصوبه شوراي اسلامي شهر مي‌بايست طبق تبصره 3 ماده 83 (ماده 78 مکرر 4 قديم) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور، به مراجع ذي‌ربط ابلاغ شود تا اگر نهادهاي مرتبط اظهارنظري در خصوص آن دارند جهت اعمال نظر ابراز دارند. به همين دليل شوراي اسلامي شهر طي نامه شماره 5512/2/ش ـ 1384/10/15 مصوبه مزبور را به مراجع ذي‌ربط از جمله سرپرستي بانکها ابلاغ نموده است.
2ـ پس از آن که شوراي اسلامي شهر مصوبه مزبور را به مراجع مورد نظر ارسال نموده مجدداً طي نامه شماره 5966/2/ش ـ 1384/11/9 مصوبه مذکور را جهت تصويب به استانداري تقديم داشت و همان طور که استحضار دارند طبق ماده 2 لايحه قانوني اختيارات استانداران کشور جمهوري اسلامي ايران مصوب1359/3/29، استانداران، نمايندگان عالي دولت در استان هستند. بنابراين مسلماً استاندار خراسان رضوي به عنوان نماينده عالي دولت و مسؤول استان از سياست عمومي دولت که از سوي وزارت کشور اعلام مي‌شود (که در بند 16 ماده 76 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراها ذکر شده است) آگاه‌تر است تا ديگران، لذا پس از چندين مرحله کارشناسي در استانداري و شوراي اسلامي شهر با حضور کارشناسان شوراي اسلامي شهر و مسؤولان و کارشناسان دفتر شهري و روستايي استانداري خراسان رضوي، مصوبه معترضٌ‌به طي نامه شماره 1/91212ـ 1384/11/13 به تأييد مقام استاندار رسيد که در آن به صراحت قيد شده است عوارض کسب و پيشه براي بانکها، مغايرت قانوني ندارد.
همان گونه که ملاحظه مي فرمايند روال تصويب و تأييد مصوبه مورد اشاره به طور قانوني طي شده و به تأييد مرجع ذي صلاح رسيده است.
3ـ طبق تعرفه تنفيذي سال 1366 آيت ا... موسوي اردبيلي به عنوان نماينده ولي امر (حضرت امام خميني ره) و رئيس ديوان عالي کشور، بانکها و برخي از صنوف، موظف به پرداخت يک درصد سود خود به شهرداريها شده‌اند که مسلماً ميزان يک درصد سود سرشار بانکها بسيار بيشتر از اين مبالغي است که به طور شفاف در مصوبه شورا آمده است. نکته جالب و تأسف بار آن است که بانکها از ابتدا، تعرفه تنفيذي مزبور را اجرا نکرده‌اند و معلوم نيست چه نهادي وظيفه پيگيري اجراي تعرفه تنفيذي مذکور را به عهده داشته که بانکها به اين راحتي از اجراي آن سرباز زده‎اند.
4ـ نکته حائز اهميت آن است که پيش از اين در سال 1386 به کلاسه پرونده 86/462، مؤسسه قرض‌الحسنه بسيجيان، تقاضاي ابطال مصوبه ياد شده را از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نمود که پس از تبادل لوايح از سوي شوراي اسلامي شهر، آن هيأت در تاريخ 1387/2/29 با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي البدل شعب ديوان تشکيل جلسه داده و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره، طي دادنامه شماره 113 با اکثريت آراء به شرح زير مبادرت به صدور رأي کرد که : « نظر به تبصره يک ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي مصوب 1381 در باب جواز وضع عوارض محلي جديد و انتخابات شوراهاي اسلامي مصوب 1375، مصوبه شماره 6741 ـ 1383/11/12 شوراي اسلامي شهر مبني بر برقراري عوارض کسب و پيشه از بانکهاي دولتي، خصوصي و قرض‌الحسنه و مؤسسات مالي و اعتباري مغايرتي با قانون ندارد».
بنابراين بر خلاف نظر خواهان، به اذعان اکثريت اعضاي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد خلاف قانون نبوده بلکه قانوني است. علاوه بر آن رأي شماره 8709975112801004 ـ 1387/9/20 شعبه 33 دادگاه عمومي حقوقي مشهد که تصوير آن پيوست است به قانوني بودن مصوبه به طور مستدل اشعار دارد.
5 ـ مطلب ديگري که به استحضار مي‌رساند اين است که اولاً: موضوع مصوبه معترضٌ‌به، ماليات نيست بلکه عوارض است و اختلاف شکلي و ماهوي ميان اين دو مقوله قابل دريافت، وجود دارد که شرح و توضيح آن از حوصله اين لايحه خارج است. ثانياً: عوارض ياد شده به استناد و بر اساس قانون تصويب شده است زيرا چنين اختياري از خود قانونگذار به شوراهاي اسلامي شهرها داده است.
6 ـ بر خلاف اظهارات شاکي در بند 2 دلايل ابطال مصوبه که در دادخواست وي آمده است، قانون ماليات بر ارزش افزوده، برقراري هر گونه عوارضي را براي بانکها ممنوع اعلام نکرده است بلکه «برقراري عوارض بر سود سپرده‌گذاري و ساير عمليات مالي اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباري غير بانکي مجاز توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع شده است» در حالي که مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد هيچ تصميمي مبني بر دريافت عوارض از سود سپرده‌گذاري و ساير عمليات مالي اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباري نگرفته است بلکه مبلغ مشخصي را به صورت روشن و شفاف تعيين کرده است که بانکها مکلف به پرداخت آن شده‌اند در حالي که اگر بر سود سپرده‌گذاري يا ساير عمليات مالي اشخاص، عوارض مصوب مي‌نمود، لازمه آن اين بود که سپرده‌گذاري اشخاص در بانکها يا ديگر عمليات مالي آنها در بانک، موضوع دريافت عوارض قرار مي‌گرفت در صورتي که برابر مصوبه‌اين شورا هيچ عوارضي به سود سپرده‌گذاري اشخاص در بانکها و ديگر اقدامات و عمليات مالي آنها مانند پرداخت قبوض، دريافت وجه، واريز وجه، افتتاح حساب، عمليات ميان بانکي و ... تعلق نمي‌گيرد و اساساً اين موارد از موضوع مصوبه خارج است.
7ـ مطلب ديگر آن است که شوراي اسلامي شهر مشهد، عوارض صنفي براي بانکها تصويب نکرده است که در آن صورت با اين استدلال که بانکها مشمول عوارض صنفي نيستند، مغايرت داشته باشد.
8 ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين، مصوب سال1373 مربوط به پيش از تصويب قانون تجميع عوارض (مصوب سال 1381) مي‌باشد و با قانون ياد شده ملغي شده است. لذا استناد به آن فاقد هر گونه وجاهت براي بعد از زمان تصويب و اجراي قانون تجميع عوارض است.
با عـنايت به مراتب بالا که به استحـضارتان رسانده شد شوراي اسلامي شهر مشهد تقاضاي رسيدگي و صدور رأي بر رد دادخواست صدرالاشاره را از محضر شما بزرگواران دارد.
موضوع در جلسه 1391/4/26 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مطرح شد. اکثريت اعضاء حاضر در جلسه به لحاظ اين که در خصوص خواسته، رأي شماره 113ـ 1387/2/29 صادر شده است موضوع را قابل طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تشخيص ندادند ليکن رئيس ديوان عدالت اداري با اعمال ماده 53 الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصـوب سال 1384 نسبت به رأي مـذکور، ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 شوراي اسلامي شهر مشهد را به جهت مغايرت حکم آن با مقررات قانوني مربوط به صلاحيت شوراهاي اسلامي شهرها در اخذ عوارض محلي، درخواست مي‌کند.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.