راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/121،مورخ 1389/12/8

تاريخ: 1389/8/3 شماره دادنامه: 280ـ 281 کلاسه پرونده: 89/222ـ121
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شکات: آقايان 1ـ کيومرث عزتي‌پور 2ـ سيدمحمد جندقي‌کرماني‎پور و بهمن کشاورز (عضو انجمن کانون وکلاء دادگستري).
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 1389/1/25 معاون اول رياست جمهوري اسلامي ايران.
گردشکار: شکات به شرح دادخواست‌هاي تقديمي اعلام داشته‎اند، معاون اول رياست جمهوري اسلامي ايران طي بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 1389/1/25، منضم به شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي مقرر نموده‎اند که وکلاي مورد نياز دستگاه‎هاي اجرايي کشور از سوي معاونت حقوقي رياست جمهوري گزينش و براي آنان پروانه وکالت صادر ‎گردد. لذا بخشنامه صدرالاشاره و شيوه‎نامه منضم به آن با اصل تفکيک قوا، مصرح در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قوانين مصوبه جاريه مغايرت دارد زيرا:
الف ـ اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران حق وضع آيين‎نامه و صدور بخشنامه را صراحتاً و منحصراً به هر يک از وزيران و يا کميسيوني متشکل از چند وزير اعطاء نموده و اين مصوبات در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور ضمن ابلاغ براي اجراء مي‎بايست به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد تا در صورتي که آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذکر دليلي براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد و در هيچ يک از اصول 122 الي 139 قانون اساسي چنين اختياري به معاون اول رئيس جمهور داده نشده است.
ب ـ بر طبق اصول کلي حقوقي، کليه مصوبات قانوني قوه مجريه بايد در چهارچوب قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي باشد و از آنجا که برابر لايحه قانوني استقلال کانون وکلاي دادگستري و اصلاحات بعدي آن و ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه، کانون‎هاي وکلا و مرکز امور مشاوران حقوقي، وکلا و کارشناسان قوه قضائيه تحت نظارت عاليه قوه قضائيه عهده‎دار اين مسئوليت گرديده‎اند، لذا اقدام قوه مجريه در گزينش وکيل به شرح شيوه‎نامه موصوف که مسئوليت اين امر را به عهده دبيرخانه رياست جمهوري گذارده، خلاف قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ساير قوانين مصوب مي‎باشد.
ج ـ برابر قوانين مصوب، مستخدمين دولتي و دستگاه‎هايي که تمام يا قسمتي از سرمايه آن متعلق به دولت است، در حين اشتغال به خدمت از تصدي به امر وکالت در دادگستري ممنوع مي‎باشند، در حالي که اعطاي پروانه وکالت موضوع اين بخشنامه به شرح تبصره ذيل بند (3ـ1ـ 5) از ماده پنجم شيوه‎نامه به کارمندان دولت اختصاص داده شده است.
د ـ از اصول اوليه و اساسي براي خدمات عمومي در قواي سه گانه نظام جمهوري اسلامي ايران، دارا بودن تابعيت ايراني است. در حالي که بند (1ـ3ـ 5) شيوه‎نامه مزبور، اجازه وکالت به اشخاص حقيقي غير ايراني را نيز اعطاء نموده است.
هـ ‍ـ وكالت در محاکم قضايي از سوي اشخاص حقيقي که برابر قوانين مصوب موفق به اخذ پروانه وکالت گرديده باشند اعطاء گرديده و مي‎گردد، وليکن در شيوه‎نامه موصوف وکالت در دعاوي دولتي به اشخاص حقوقي و آن هم از نوع غير ايراني داده شده است.
و ـ برابر قوانين مصوب، لغو پروانه وکلاي دادگستري خاطي به موجب تشريفات قانوني و از سوي محاکم انتظامي وکلا معمول مي‎گردد. در حالي که در شيوه‎نامه صدرالاشاره مسئوليت تنبيه و برخورد با وکلاي متخلف را به دستگاه‎هاي اجرايي سپرده است.
زـ تبصره 18 از قانون الحاق دو تبصره به قانون متمم بودجه سال 1347 کل کشور مقرر داشته: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت مي‎توانند از وکلاي دادگستري براي دفاع و تعقيب دعاوي مربوطه بدون هيچ‌گونه حصري استفاده کنند، وليکن شيوه‎نامه فوق مغاير اين بخش از قانون مصوب مي‎باشد که وکالت در دعـاوي دولتي و موسسات وابسته را منحصر بـه دارندگان پروانه وکالت صادره از سوي قوه مجريه نموده است.
ح ـ اجرايي ساختن شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي به شرح مواد فصل دوم آن، موجب ايجاد تشکيلات و ساختار مفصل اداري در تهران و مرکز استان‎ها خواهدشد که اين امر ضمن مغايرت با اصل کوچک‌سازي تشکيلات دولتي، موجب تداخل قوا و ايجاد سازمان‎هاي موازي مي‎گردد. عليهذا، بخشنامه و شيوه‎نامه فوق‌الاشاره خارج از اختيارات مصرحه قوه مجريه و خلاف ماده 32 قانون آيين دادرسي مدني و بر خلاف ساير قوانين مدونه مي‎باشد.
در خصوص شکايت شکات مبني بر ابطال بخشنامه فوق‎الذکر، دفتر امور حقوقي دولت طي نامه شماره 76990/10948 مورخ 1389/4/7 و قائم مقام معاون حقوقي رئيس جمهور طي نامه‎هاي شماره 87347/10948 مورخ 1389/4/30 و شماره 134257/10948 مورخ 1389/6/17، اعلام داشته‎اند:
الف ـ در خصوص مرجع صدور بخشنامه و اختيار رئيس‌جمهور براي صدور بخشنامه: يکي از مسئوليت‌هاي رئيس جمهور اصل 134 قانون اساسي « اتخاذ تدابير لازم براي هماهنگ ساختن تصميم وزيران» مي‎باشد که يکي از روش‌هاي روشن هماهنگي وزراء صدور بخشنامه است. مطابق اصل 138 قانون اساسي نيز هر يک از وزراء حق صدور بخشنامه را دارند که به طريق اولي، رئيس جمهور مي‎تواند براي هماهنگي دستگاه‎هاي اجرايي بخشنامه صادر نمايد و با توجه به اصل 124 برخي وظايف خود را از طريق معاونان به انجام رساند. امضاي بخشنامه‎ها نيز توسط رئيس جمهور به استناد اصل 124 قانون اساسي به معاون اول محول شده است. کما اينکه در قوانين نيز صدور دستورالعمل توسط معاونين رئيس جمهور نيز پيش‎بيني شده است که از جمله بندهاي (وـ4) بند 2 قانون بودجه سال 1389 قابل ذکر است و طبعاً اگر مطابق اصل 138 قانون اساسي صدور بخشنامه به وزراء اختصاص داشت، موارد ياد شده مورد تاييد شوراي محترم نگهبان قرار نمي‎گرفت.
ب ـ گزينش وکيل توسط دستگاه‎هاي اجرايي: عقد وکالت از عقود جايز است و در انعقاد آن، صرف داشتن پروانه وکالت دادگستري کافي نيست در نتيجه موکل مي‎تواند از ميان کساني که داراي پروانه هستند وکيل موردنظر را انتخاب نمايد. مضافاً اينکه جايز بودن اين عقد اقتضاء مي‎کند هرگاه موکل نظر داشت عقد وکالت را فسخ نمايد و ديگري را به وکالت انتخاب نمايد. از طرفي وکلاء از جهت اطلاعات تخصصي مورد نياز دستگاه‎ها در يک سطح نيستند. ممکن است وکيلي در قراردادهاي نفتي و ديگران حسب مورد در قراردادهاي کار و يا قراردادهاي حمل و نقل هوايي و امثال آن، از تجربه و اطلاع بيشتر برخوردار باشند. در نتيجه انتخاب وکيل متبحر، هم به دليل قانوني در حفظ مصلحت عمومي و هم به جهت شرعي و نيز به دليل عقلي لازم و عدم رعايت جهات يادشده در انتخاب وکيل، موجب اضرار به بيت‌المال مي‎باشد، با توجه به مراتب فوق شيوه‎نامه ابلاغي از اين جهت که دستگاه‎هاي اجرايي را مکلف نموده تا در انتخاب وکيل، فرد آگاهتر و مجرب‎تر را ملاک قرار دهند، کاملاً منطبق با قانون بوده و قوانين راجع به استقلال وکلاء و يا ماده 187 برنامه توسعه سوم هم هيچ گاه در مقام حذف وکيل (در انتخاب وکلاي داراي پروانه) نبوده و نيست.
در نتيجه بر خلاف استنباط شکات و مطالب مندرج در دادخواست‎هاي تقديمي، در بخشنامه مورد شکايت صدور پروانه وکالت مقرر نشده است بلکه اين بخشنامه صرفاً ناظر بر تاييد صلاحيت اشخاص براي استفاده از خدمات حقوقي آن ها در دستگاه‎هاي اجرايي مي‎باشد.
ج ـ ممنوعيت وکالت توسط کارمندان: ماده 5 شيوه‎نامه از جمله بند (3ـ1ـ 5) آن اصولاً ناظر بر همکاران قراردادي موضوع ماده 32 قانون مديريت خدمات کشوري است. اين افراد اصولاً کارمند رسمي نبوده و بلکه قرارداد کار معين با آنها تنظيم مي‎شود و از اين جهت هيچ گونه ممنوعيتي در قوانين براي انعقاد قرارداد با آنان منظور نشده است. ثانياً بند (3ـ1ـ 5) شيوه‎نامه اصولاً ناظر به انعقاد قرارداد کار است نه عقد وکالت. دستگاه‎هاي اجرايي در موارد مشابه نيازمند استفاده از خدمات حقوقي اشخاص حقيقي شده‎اند و اين امر مختص وکالت در دادگستري نمي‎باشد.
د ـ در مورد استفاده از وکلاء و موسسات حقوقي خارجي: خدمات حقوقي موضوع اين نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي است که اکثر آنها ارتباطي به وکالت در دادگاه‎ها ندارد. ثانياً، قانون وکالت و نيز لايحه قانوني استقلال وکلاي دادگستري ناظر به وکالت در محاکم ايراني است و در محاکم خارجي يا مراجع رسيدگي در ديگر کشورها و سازمانهاي بين‎المللي، استفاده از وکيل تابع قوانين و مقررات کشور يا سازمان بين‎المللي مربوط است و در هيـچ کدام از مواد شيوه‎نامه نيز اجازه وکالت در محاکم ايراني بـه افراد يادشده داده نشده است بلکه مطابق ماده20 استفاده از وکلاء و موسسات حقوقي خارجي مقيد به « دعاوي بين‎المللي» شده است. به علاوه در قوانين متعدد به دولت اجازه استفاده از وکلاي خارجي براي اين موارد داده شده که از جمله « قانون استفاده از خدمات اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني و خارجي... مصوب 1360» ذکر است. ه‍ـ ـ انحصار وکالت در دعاوي دولتي به دارندگان پروانه وکالت صادره از سوي قوه مجريه: در بخشنامه و شيوه‎نامه مورد بحث اساساً موضوع صدور پروانه وکالت از سوي قوه مجريه مطرح نمي‎باشد. از سوي ديگر مفاد تبصره مورد استناد و نيز ماده 32 قانون آيين دادرسي دادگاه‎هاي عمومي و انقلاب در امور مدني با درج واژه « مي‎توانند» دلالت بر « اختيار» دستگاه‎هاي اجرايي به استفاده از وکلاي دادگستري دارند.
وـ لغو پروانه وکالت و برخورد با وکلاي متخلف: اکثر خدمات حقوقي موضوع اين شيوه‎نامه ارتباطي به وکالت دادگستري ندارد. به علاوه ماده 25 شيوه‎نامه نيز مقيد شده است به تخلفات کارشناسان وکلاء و موسسات حقوقي موضوع اين شيوه‎نامه که ناظر به خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي است نه در محاکم، ثانياً، حق انتخاب وکيل با موکل است و عقد وکالت عقدي جايز است و موکل در هر زمان مي‎تواند حتي بدون ذکر دليل، وکيل را عزل نمايد و دستگاه‎هاي اجرايي نيز تکليفي ندارند که براي انجام خدمات حقوقي موضوع شيوه‎نامه صرفاً از وکيل استفاده نمايند و در مواردي که موضوع خدمت وکالت در دادگاه باشد نيز مي‎توانند قرارداد وکيل را تمديد ننموده و وکالت را به وکيل ديگر که آگاه‎تر و با تجربه بيشتر است محول نموده يا از بين کارمندان « نماينده قضايي» انتخاب نمايند.
زـ در مورد اختيار وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي در انتخاب وکيل: متن تبصره 18 الحاقي به قانون بودجه سال 1347 ذيلاً نقل مي‎گردد: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت مي‎توانند علاوه بر استفاده از وکلاي دادگستري براي دفاع و تعقيب دعاوي مربوط از کارمندان رسمي خود با داشتن يکي از شرايط ذيل به عنوان نماينده قضايي استفاده نمايند.» چنانکه ملاحظه مي‎شود تبصره 18 الحاقي يادشده، نه تنها وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي را مقيد به استفاده از وکلاي دادگستري ننموده بلکه اصولاً در مقام آن است که به دستگاه‎هاي يادشده اجازه بدهد با شرايطي از کارمندان رسمي خود به عنوان نماينده‌قضايي براي دفاع و تعقيب دعاوي استفاده کنند. لـذا خدمات حقوقي موضوع شيوه‎نامه عموماً مربوط به وکالت در محاکم نيست و از اين جهت ايجاد هماهنگي در تصميمات وزراء و براي استفاده از افراد ذي‎صلاح، جزء اختيارات رئيس جمهور مندرج در اصل 134 قانون اساسي است.
ح ـ اجرايي ساختن شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي: اصولاً در هيچ يک از قوانين، اصلاح تشکيلات اداري نه تنها ممنوع نشده بلکه در مواد قانون مديريت خدمات کشوري نيز به اين اصل تصريح شده است. مضافاً اينکه اجراي شيوه‎نامه مستلزم استخدام افراد يا ايجاد اداره و ساختار سازماني نيست بلکه تشکيل کميسيوني مرکب از افراد صاحب نظر از دستگاه يا اعضاي هيأت علمي دانشگاه‎ها و ديگر ارگان‌ها پيش‎بيني‌شده که اين امر جزء ابتدايي‎ترين اختيارات دستگاه‎هاي اجرايي براي انجام بررسي موضوعات و تنظيم فرآيند تصميم‌گيري‎ها مي‎باشد.
ط ـ تعرفه حق‌الوکاله و هزينه سفر وکلا: صرف نظر از اينکه مستندات ذکرشده در اين بند از شکوائيه، قانوني نيست. اصولا، ماده 26 آيين‎نامه ناظر به تهيه دستورالعمل ديگري براي خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي موضوع شيوه‎نامه است و اختصاص به وکلاء (آن هم وکالت در دادگاه‎ها) ندارد. در آن قسمت که ماده 26 ناظر به وکيل دادگستري نيز مي‎شود ماده 26 براي تهيه دستورالعمل، اجازه عدم رعايت مقررات مربوط را نداده است. بديهي است نمي‎توان قبل از تهيه دستورالعمل نسبت به مغايرت يا عدم مغايرت دستورالعمل با قانون نظر داد. لذا چنانچه دستورالعمل ديگري صادر شد و احياناً در دستورالعمل ضابطه‎اي مغاير مصوبات فوق منظور شد، آن گاه مي‎توان ادعاي مغايرت آن را با قوانين مطرح نمود. بنابراين در حال حاضر که دستورالعملي تنظيم نشده موضوعي براي طرح مغايرت آن با قانون وجود ندارد.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مي‎نمايد.