رويه قضايي-ابطال ماده 14 آيين‌نامه مالي ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب 13

شماره هـ/85/145 1386/8/30
تاريخ: 1386/5/21 شماره دادنامه: 354 كلاسه پرونده: 85/145
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: ديوان محاسبات كشور.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 14 آيين‌نامه مالي ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب 1368.
مقدمه: شاكي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، مفاد حكم ماده 34 قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب 1376 مجمع تشخيص مصلحت نظام كه مقرر مي‌دارد، ستاد مبارزه با مواد مخدر اجازه دارد بر اساس ضرورت نسبت به تهيه و تدوين آيين‌نامه‌هاي اجرائي مورد نياز اقدام نمايد، منحصراً متضمن تفويض اختيار وضع و تصويب آيين‌نامه‌هاي اجرايي مورد نياز به ستاد مذكور با رعايت قوانين و مقررات و به تناسب وظايف و مسئوليتهاي آن ستاد مي‌باشد و حتي ظاهر مقررات موصوف نيز مفيد جواز وضع قواعد آمره نمي‌باشد. بنا به مراتب پيش گفته تدوين و تصويب ماده 14 آيين‌نامه مالي ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب سال 1368 كه مبين مستثني نمودن هزينه اعتبارات آن ستاد از قانون محاسبات عمومي و ساير مقررات عمومي دولت مي‌باشد خارج از حدود و صلاحيت ستاد و به نوعي ورود در صلاحيت تقنيني مي‌باشد و مضافاً اقدام بر اساس ماده مذكور با عنايت به مقدم بودن آن نسبت به قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب سال 1376 با عنايت به نسخ قانون منشاء آن توسط قانون اخيرالذكر محل تامل است. بناء عليهذا استدعا دارد نسبت به ابطال ماده 14 آيين‌نامه مالي ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب 1368 حكم شايسته را صادر فرمايند. مدير كل حقوقي و امور قوانين و مجلس ستاد مبارزه با مواد مخدر در پاسخ به شكايت فوق‌الذكر طي نامه شماره 10206/43/250 مورخ 1385/4/22 اعلام داشته‌اند، الف ـ اوصاف اختصاصي پديده مواد مخدر و الزامات اجرايي موجود در اين عرصه، متضمن تصويب و اجراي ضوابط و آيين‌نامه‌هاي متناسب با اين پديده است. اجراي ضوابط و مقررات عمومي آن چنان كه في‌المثل در قانون محاسبات عمومي مندرج است در عمل سبب ركود عملكرد ملي در اين حوزه مي‌گردد. علي‌القاعده نمي‌توان با قواعد بوركراتيك به كنترل و مهار عوارض منفي اين مسئله چندان اميدوار بود. ب ـ مجمع تشخيص مصلحت نظام باعلم به اين موضوع و با اشراف به ضرورتهاي خاص پديده مواد مخدر با تصويب قانون مبارزه با مواد مخدر در سال 1376 به استناد بند 8 اصل 110 قانون اساسي به ويژه در زمينه نحوه هزينه كرد اعتبارات عليرغم وجود ضوابط مشخص عمومي در اين زمينه به وضع حكم خاص با التفات به مندرجات بند الف اين لايحه پرداخته است. 1ـ حسب ماده 29 قانون اخيرالذكر، هزينه كرد اعتبارات صرفاً در صورت تصويب ستاد مبارزه با مواد مخدر موضوع ماده 33 قانون مذكور و تأييد رئيس جمهور امكان‌پذير است و اين در حالي است كه حسب ضوابط عمومي هزينه كرد اعتبارات بنا بر پيشنهاد دولت، تصويب مجلس شوراي اسلامي و تأييد شوراي نگهبان ممكن دانسته است. 2ـ ماده 34 قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب 1367 نيز به ستاد مبارزه با مواد مخدر اختيار قانوني وضع آيين‌نامه مالي داده است. اين ماده در معيت و توأم با ماده 29 اخيرالذكر مفيد معني جواز تصويب ضوابط در چهارچوب مصالح عمومي بدون ضرورت تطبيق مندرجات آن با مقررات عمومي است. 3ـ حسب تفاسير شماره 4575 مورخ 1372/3/3 و 5318 مورخ 1372/7/24 شوراي نگهبان (اصل 98 و 96 قانون اساسي) مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام از جمله قانون مبارزه با مواد مخدر در مقام تعارض از اولويت اجرايي برخوردار است و همچنين تفسير مواد قانوني مصوب مجمع در محدوده تبيين مراد با مجمع است. ماده 29 و ماده 34 قانون مبارزه با مواد مخدر عيناً با ضوابط عمومي كشور مغاير و بر اين اساس از اولويت و ترجيح برخوردار است. نظريات شماره 43784 مورخ 1382/6/22 از اداره كل قوانين مجلس شوراي اسلامي و 14111 مورخ 1382/5/21 معاونت حقوقي رياست جمهوري كه در چارچوب اصل 134 قانون اساسي و به منظور حل و فصل اختلافات فيمابين صادر گرديده است و 821714 ـ 9700/ح مورخ 1382/12/25 دبيرخانه مجمع تشخيص مصلحت نظام قرينه ديگري بر مخدوش سوگيري حقوقي شكوائيه ديوان محاسبات كشور است. 4ـ در قوانين بودجه سنواتي بعد از اصلاح ماده 29 قانون مبارزه با مواد مخدر از جمله قانون بودجه سال 1385 بند (د) تبصره 18 نير بر صلاحيت مطلق ستاد در تعيين نوع و شيوه هزينه كرد اعتبارات تصريح گرديده است و اين مهم مبين غلبه تفسير حقوقي مغاير استدلال مندرج در شكوائيه ديوان محاسبات كشور است. 5 ـ ماده 33 قانون مبارزه با مواد مخدر اصلاحيه سال 1376 نير بر تمركز كليه امور اجرائي، قضائي و ... در ستاد مبارزه با مواد مخدر تعيين شده است. امور اجرائي با عنايت به ادبياتي كه در قانون اساسي مندرج است شامل امور مالي نيز مي‌گردد و بر اين اساس اجراي بودجه نيز در صلاحديد قوه مجريه قرار دارد. اين است كه به نظر مي‌رسد تمركز كليه امور اجرائي حسب ماده 33 اخيرالذكر در ستاد مبارزه با مواد مخدر ضمناً به معني تمركز امور مالي در اين ستاد نيز هست. در اين صورت با يك نگاه مجموعي به مواد 29، 33 و 34 قانون مبارزه با مواد مخدر مي‌توان به ناصحيح بودن استنباط و استدلال حقوقي ديوان محاسبات كشور اعتقاد داشت. ستاد مبارزه با مواد مخدر با عنايت به ماده 29 و با التفات به اختيار حاصله از ماده 33 و 34 قانون مبارزه با مواد مخدر كه متضمن اجازه تصويب آيين‌نامه‌هاي مورد نياز از جمله آيين‌نامه مالي بوده است، نسبت به تصويب آيين‌نامه مالي كه ماده 14 آن موضوع شكوائيه است اقدام نموده است. ج ـ آنچه در شكوائيه با اين مضمون كه ماده 14 آيين‌نامه مالي مغاير ضوابط عمومي است آمده است، صحيح است مع‌الوصف از اين مقدمه اين استخراج و استنباط كه ماده مزبور مغاير قوانين يا خارج از چارچوب صلاحيت وضع گرديده است، ناصحيح مي‌نمايد چه از نظر منطق حقوقي آيين‌نامه بايد با قانون مبنا يعني قانون مبارزه با مواد مخدر مغاير نباشد و در فرضي كه قوانين عمومي به دليل مغايرت با قانون خاص قبلاً از اعتبار قانوني در خصوص مورد ساقط گرديده است، غيرموجه است. عليهذا نظر به مراتب مزبور و با عنايت به اينكه ماده 14 آيين‌نامه مالي ستاد مبارزه با مواد مخدر در چهارچوب منطوقي و مفهومي ماده 29 و 33 و 34 قانون مبارزه با مواد مخدر وضع و مواد اخيرالذكر نيز حسب تفاسير شوراي نگهبان بر قوانين عمومي اولويت اجرايي دارد، مستدعي است نسبت به رد شكوائيه مذكور اقدام لازم صورت پذيرد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‌البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور، صدور رأي مي‌نمايد.