ابطال مصوبه نهصد‌ و چهل و هشتمين جلسه شوراي پول و اعتبار مورخ 1379/9/20، موضوع ضوابط تأسيس بانك غيردولتي

شماره 88/347و316 1381/11/12
نقل از شماره 16877 ـ 1381/11/12روزنامه رسمي
شماره 88/347و316 1381/11/12
تاريخ 1381/10/8 شماره دادنامه: 356 و 357 كلاسه پرونده:81/347و316
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ‌ديوان عدالت اداري.
شاكي: سازمان بازرسي كل كشور.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه نهصد‌ و چهل و هشتمين جلسه شوراي پول و اعتبار مورخ 1379/9/20، موضوع ضوابط تأسيس بانك غيردولتي.
مقدمه: رئيس سازمان بازرسي كل كشور طي نامه شماره 19765/81/2/د مورخ 1381/8/18اعلام داشته‌اند، نسخه‌اي از گزارش شوراي تطبيق مصوبات اداري با قانون، راجع به ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي مصوب 1379/9/20 شوراي پول و اعتبار ارسال مي‌گردد. در اين گزارش ضوابط مذكور از دو جهت 1 ـ مرجع صالح وضع ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي 2 ـ مواد مختلف ضوابط نامبرده مورد بررسي قرار گرفته و بنا به جهات و دلايل ابزاري در گزارش اظهار نظر شده، شوراي عالي پول و اعتبار صلاحيت وضع ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي را نداشته و پيشنهاد گرديده به استناد تبصره بند (د) ماده 2 قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور (خارج از نوبت) موضوع در هيأت عمومي ‌ديوان مطرح و تصميم شايسته اتخاذ گردد. درگزارش شوراي تطبيق مصوبات اداري با قانون آمده است، ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي كه در نهصد و چهل هشتمين جلسه شوراي پول و اعتبار مورخ 1379/9/20به تصويب آن شورا رسيده در جلسات شوراي تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون مورد بررسي قرار گرفت اينك نتايج حاصل از بررسي در دو بخش 1 ـ بررسي مرجع تصويب مصوبه مربوط به ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي 2 ـ بررسي مواد مختلف ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي از جهت محتوايي 1 ـ بررسي مرجع تصويب مصوبه مربوط به ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي: نظر به اينكه بند (ب) ماده 98 برنامه توسعه سوم ... و بند (ب)ماده واحده قانون اجازه تأسيس بانك غير‌دولتي فقط ضوابط مربوط به (نحوه فعاليت )بانك غير‌دولتي را به قانون پولي و بانكي كشور مصوب سال 1351و قانون عمليات بانكي بدون ربا ارجاع داده و راجع به وضع ضوابط تأسيس بانكهاي غير‌دولتي ساكت است و از طرفي فصل اول قسمت سوم قانون پولي و بانكي، شرايط تأسيس بانك را در قانون احصاء نموده و مجوزي براي تصويب ضوابط تأسيس بانك را به شوراي پول و اعتبار نداده است و مضاف بر آن شرايط مقرر در قانون پولي و بانكي كه مربوط به سال 1351مي‌باشد نيز نمي‌تواند منظور قانونگذار را در مورد تأسيس بانكهاي غير‌دولتي تأمين نمايد و با عنايت به قسمت اخير اصل 138 قانون اساسي كه مقرر داشته «علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين مي‌شود. هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري به وضع تصويب‌نامه و آيين‌نامه بپردازد ... و لي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد ...» لذا مرجع تصويب شرايط و ضوابط تأسيس بانكهاي غير‌دولتي در محدوده قوانين مذكور به عهده هيأت وزيران بوده و شوراي پول و اعتبار مجوزي براي تصويب ضوابط تأسيس بانك‌هاي غير‌دولتي نداشته است. 2 ـ بررسي مواد مختلف ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي از جهت محتوايي: ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي از جهت محتوايي نيز بررسي شده كه برخي از مواد آن به شرح زير داراي ايراد بوده است. الف ـ بند 2 ـ 1 و 3 ـ 1 ماده يك ب ـ ماده 3 ج ـ ماده 4 و تبصره آن د ـ تبصره ماده 5 ه ـ ـ قسمت اخير ماده 9 و ـ تبصره ماده 12 ز ـ تبصره ماده 13 ح ـ ماده 15 ط ـ ماده 21 ي ـ ماده 25 ك ـ ماده 26 و تبصره يك آن ل ـ ماده 27 م ـ ماده 29 بنا به مراتب پيشنهاد مي‌شود نسخه‌اي از گزارش جهت ابطال مصوبه مذكور به ديوان عدالت اداري ارسال گردد. اداره حقوقي بانك مركزي جمهوري اسلامي‌ايران در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 4971 مورخ 1381/9/26 اعلام داشته‌اند، الف ـ مرجع صالح تصويب ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي: بند الف ماده واحده قانون تأسيس بانك غير‌دولتي مقرر مي‌دارد «سياسيت گذاري پولي، اعتباري، ارزي، چاپ اسكناس، ضرب سكه، حفظ ذخاير ارزي، نظارت بر بانك‌ها و صدور مجوز فعاليت بانكي در قلمرو وظايف دولت در جهت اعمال حاكميت در اختيار دولت مي‌ماند». نظارت بر بانك‌ها: به موجب بند (ب) ماده 11 قانون پولي و بانكي كشور نظارت بر بانك‌ها و مؤسسات اعتباري از جمله وظايف بانك مركزي است. صدور مجوز فعاليت بانكي: «تأسيس بانك در ايران موكول به تصويب اساسنامه آن به و سيله شوراي پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانك مركزي جمهوري اسلامي‌ايران است.» (بند ج ماده 30قانون پولي و بانكي كشور) شكي نيست مقصود قانونگذار از عبارت دولت، در ماده واحده مذكور ناظر به مجموعه دولت يعني وزارتخانه، مؤسسه دولتي، بر حسب مورد با توجه به وظايف مربوطه مي‌باشد. بنا به مراتب فوق كليه موارد احصاء شده در بند الف ماده واحده اجازه تأسيس بانكهاي غير‌دولتي از جمله وظايف و اختيارات بانك مركزي است كه به موجب قانون خاص به و ي محول گرديده و عدول از آن نياز به نص صريح قانون دارد كه در مانحن‌فيه ملاحظه نمي‌گردد. اگر استدلال سازمان بازرسي در خصوص صدور مجوز فعاليت بانكي پذيرفته شود، اين استدلال بايد در مورد ساير وظايف بانك مركزي نيز قابل تسري باشد. يعني كليه اختيارات بانك مركزي در اختيار هيأت دولت قرار گيرد كه اين امر فاقد وجاهت قانوني و منطقي است. بديهي است اعمال وظايف قانوني دولت در ابعاد گوناگون بر اساس تقسيم وظايف و اختيارات در قوانين تأسيس وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركتهاي دولتي صورت مي‌گيرد. در غير‌ اين ‌صورت فلسفه تأسيس دستگاههاي مختلف مورد ترديد و چه‌بسا انديشه انحلال آن‌ها مطرح گردد. اصولاً تأسيس بانك و اشتغال به عمليات بانكداري بدون مجوز بانك مركزي مطابق قانون پولي و بانكي كشور كه كماكان به عنوان مهمترين قانون در اين موارد داراي حق قانوني است، ميسر نمي‌باشد. تصويب ضوابط بانك غير‌دولتي توسط شوراي پول و اعتبار به دلايل زير اتخاذ گرديده است، اولاً: به موجب بند (ج) ماده واحده دولت مي‌تواند به افراد حقيقي و حقوقي داخلي در صورت دارا بودن شرايط زير مجوز اعطاء نمايد... از آنجا كه بند (ج) فوق‌الاشعار در مقام بيان اختيار اعطاء مجوز فعاليت بانكي با شرايط پيش‌بيني شده به بانك مركزي مي‌باشد و از انشاي آن هيچگونه تكليفي مستفاد نمي‌گردد. لذا بانك مركزي به دلالت مفاد متن ماده واحده و پيش‌بيني اجازه تصويب اساسنامه بانك توسط شوراي پول و اعتبار و صدور اجازه‌نامه از سوي بانك مركزي ضوابطي را تهيه و به تصويب شوراي پول و اعتبار رسانده است كه در و اقع با روح قانون پولي و بانكي و ماده واحده همخواني دارد. ثانياً: اشخاص حقوقي اعم از عمومي ‌و خصوصي تابع اصل تخصص هستند. اين اصل به معناي اين است كه هر شخص حقوقي فقط مي‌تواند به موجب قانون يا به موجب اختياراتي كه در اساسنامه براي آن پيش‌بيني شده است عمل نمايد. بدين منظور، تصويب اساسنامه يك بانك توسط شوراي پول و اعتبار به منزله پيش‌بيني ضوابط و حيطه فعاليت آن است. لذا، ضوابط تعيين كرده به منزله وظايف و اختياراتي است كه شوراي پول و اعتبار مي‌توانسته با توجه به بند (ج)ماده واحده و ساير قوانين لازم‌الاجراء جهت فعاليت غير‌دولتي تدوين نمايد. ب ـ ايرادات وارده به ضوابط تأسيس بانك غير‌دولتي... با عنايت به موارد مشروحه فوق تقاضاي رد ادعاهاي مطروحه از سوي سازمان بازرسي كل كشور را دارد. هيأت عمومي ‌ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت‌الاسلام‌المسلمين دري‌ نجف آبادي و با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤسا و مستشاران شعب تجديد‌نظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‌نمايد.