رأي وحدت رويه 668

شماره هـ/83/170 1385/10/26
تاريخ: 1385/9/19 شماره دادنامه: 668 كلاسه پرونده: 83/170
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي محمدحسن جليلي.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه‎هاي شماره51/5017 مورخ 1382/6/23 و 29663 مورخ 1382/7/24 اداره كل دفتر فني مميزي سازمان جنگلها و مراتع و اداره كل منابع طبيعي استان فارس.
مقدمه: شاكي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، اداره كل دفتر فني مميزي اراضي سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري ضمن بخشنامه شماره 51/5017 مورخ 1382/6/24 و به تبع آن اداره كل منابع طبيعي استان فارس ضمن بخشنامه شماره29663 مورخ1382/7/24 به ادارات تابعه دستور داده‎اند كه از رسيدگي به پرونده‎هائي كه در اجراي ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در هيأتهاي مقرر در قانون مزبور مطرح است و در محدوده قانوني شهرها و حريم روستاها قرار گرفته خودداري و قرار عدم صلاحيت صادر نمايند و اگر در اين خصوص نيز رأيي صادر گرديده آن آراء ملغي و گواهيهاي صادره مستند به آن كان لم يكن گردد. دستورالعمل مزبور به جهات زير خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مقامات امضاءكننده آن مي‎باشد: 1ـ به موجب رأي وحدت رويه شماره29 مورخ1376/4/14 كه مستند آن ماده 20 قانون ديوان عدالت اداري براي شعب ديوان و ساير مراجع مربوط و از جمله هيأت ماده واحده در موارد مشابه لازم‎الاتباع و در حكم قانون است تنها مرجع صالح براي رسيدگي به مطلق اعتراضات به اجراي ماده 56 قانون جنگلها و مراتع را فارغ از محل وقوع آنها اعم از داخل يا خارج از محدوده شهرها هيأت مقرر در ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون جنگلها و مراتع بوده بنابراين مقامات اداري سازمان جنگلها و مراتع قانوناً مجاز به لغو اين رأي و عدم متابعت و يا عدم پذيرش از آن نبوده و در نتيجه دستورالعملهاي مزبور به لحاظ مخالف صريح با رأي لازم‎الاتباع مزبور خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات امضاءكننده بخشنامه‎ها است. كما اينكه تا وقتي كه آراء هيأتهاي مزبور از طرق قانوني نقض نشده باشد مراجع اداري حق ندارند گواهيهاي مستند به آن را كان لم يكن اعلام نمايند. 2ـ صدور دستور الغاء آراء صـادره توسط هيأتهـاي مقرر در ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضـي اختلافي و يـا اعلام الغاي آن خلاف قانون است زيرا رأي هيأت صرفاً توسط دادرسي كه رياست هيأت را هم عهده‎دار است بوده بنابراين لغو آن توسط مراجع اداري مغاير با ماده 8 قانون آيين دادرسي مدني و خارج از حدود اختيارات مراجع اداري است. 3ـ تعيين تكليف براي قاضي هيأت مبني بر صدور قرار عدم صلاحيت در مورد پرونده‎هاي مطروحه در آن هيأتها هم خلاف قانون و هم خارج از حدود اختيار امضاءكننده بخشنامه‎ها است. بنا به جهات معروض ابطال بخشنامه‎هاي مورد شكايت مورد تقاضا است. مديركل دفتر حقوقي سازمان جنگلها و مراتـع و آبخيزداري در پاسـخ به شكايت مذكور طـي نـامـه شمـاره 4/18/924 مـورخ 1383/6/18 اعـلام داشته‎اند، 1ـ مطابق ماده 56 قانون حفاظت و بهره‎برداري از جنگلها و مراتع كشور مصوب 1346 مطلق اعتراضات نسبت به اجراي مقررات ملي شدن در كميسيون مذكور در اين ماده رسيدگي و آراء صادره از اين كميسيون قطعي محسوب مي‎گرديد. از سال1360 و با تصويب قانون اراضي شهري و متعاقباً قانون زمين شهري مصوب 1366 و براساس ماده 10 اين قانون، اراضي دولتي داخل محدوده و حوزه استحفاظي شهرها تحت اختيار و تصدي سازمان زمين شهري قرار گرفت و بر همين اساس و با توجه به تصويب آيين‌نامه اجرائي قانون زمين شهري و طبق ماده 20 اين آيين‎نامه قانونگذار صراحتاً اراضي منابع ملي را كه داخل محدوده قرار گيرد از تصدي سازمان جنگلها و مراتع خارج و در اختيار وزارت مسكن و شهرسازي قرار داد. فلذا در زماني كه قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در سال 1367 تصـويب گرديد با عنـايت به خروج تصـدي سازمان جنگلها و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده، نتيجتاً صدر ماده واحده قانون فوق‌الذكر صرفاً اعتراضات اشخاص نسبت به اراضي خارج از محدوده شهرها و حريم روستاها را مورد پذيرش كميسيون قرار داده و با توجه به صراحت قانوني، اراضي داخل محدوده مشمول قانون تعيين تكليف نبوده و بالتبع رسيدگي به اعتراضات اين قبيل از اراضي خارج از صلاحيت كميسيون دانسته شده است. 2ـ از آنجائي كه قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در تاريخ 1367/6/22 به تصويب مجلس رسيده و در صدر اين قانون صرفاً اراضي خارج از محدوده را مشمول اعتراض دانسته بنابراين اين نتيجه منطقي استنباط مي‎گردد كه اولاً: اراضي منابع ملي كه در تاريخ تصويب اين قانون (1367/6/22) داخل محدوده بوده مشمول قانون موصوف نمي‎گردد و اعتراض نسبت به اين اراضي قابليت رسيدگي ماهوي ندارد و اجراي مقررات نسبت به آن يا آراء سابق كميسيون ماده 56 قطعي است. ثانياً: اراضي كه در تاريخ تصويب اين قانون خارج از محدوده بوده لكن بعد از اين تاريخ داخل محدوده قرار گرفته همچنان مشمول قانون بوده و اعتراضات نسبت به آن در كميسيون ماده واحده قابليت رسيدگي ماهوي را دارد. 3ـ بخشنامه مورد شكايت نيز از مفاد بندهاي يك و 2 فوق خارج نبوده و نيست بلكه مفاد آن دقيقاً منطبق با مباحث پيشين و منطوق صدر قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي مي‎باشد. 4ـ بخشنـامه مورد اعتراض با رأي وحدت رويه شماره 29 مورخ 1376/6/14 نيز در تضـاد و تغاير نمي‎باشد زيرا مطابق رأي وحدت رويه موصوف‌كليه پرونده‎هاي مربوط به اعتراض به اجراي مقررات ملي شدن از ديوان عدالت اداري به كميسيون ماده واحده ارسال مي‎گردد و كميسيون موظف به رسيدگي به مطلق اعتراضات مي‎باشد. در حال حاضر نيز كليه اعتراضات وارده به كميسيون مورد پذيرش قرار مي‎گيرد و در دبيرخانه كميسيون به ثبت مي‎رسد. لكن از حيث حقوقي استنباط اين سازمان آن است كه با توجه به صدر ماده واحده قانون تعيين تكليف و با جمع اين قانون با رأي وحدت رويه مورد اشاره، پس از ثبت و پذيرش اعتراض، كميسيون ماده واحده وارد رسيدگي شكلي شده و نسبت به اراضي كه در تاريخ تصويب قانون (1367/6/22) داخل محدوده بوده‎اند به اعتبار قطعي بودن آراء كميسيون ماده56 و عدم تصدي سازمان جنگلها و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده اعتراضات رد مي‎شود. بخشنامه مورد شكايت نيز بيش از اين حكايتـي ندارد تا آن را معـارض با قانون يا رأي وحدت رويـه دانست. لازم به ذكر است كه اخيراً نيز رأي وحدت رويه‎اي به شماره 713 مورخ 1382/12/17 موضوع پرونده كلاسه 82/295 از آن هيأت عمومي صادر گرديده كه مفاداً مويد صحت بخشنامه‎هاي اصداري از حيث خروج تصدي‎گري سازمان جنگلها و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده استحفاظي مستنداً به مواد 10 و 20 قانون و آيين‎نامه اجرائي زمين شهري مي‎باشد كه با توجه به مؤخرالصدور بودن رأي وحدت رويه اخيرالذكر نسبت به رأي وحدت رويه شماره 29 مورخ 1376/6/14 تاييدي بر صحت بخشنامه‎هاي مورد شكايت خواهد بود. علاوه بر مراتب فوق از نقطه نظر حقوقي، با توجه به اينكه مطابق اين قانون رأي قاضي ملاك عمل و لازم‎الاجراء مي‎باشد، بنابراين پس از پذيرش مطلق اعتراضات، تصميم گيرنده اصلـي نسبت به اعتراضـات اعم از رسيـدگي شكلي و يا ماهوي قاضـي كميسيـون بوده و بر اين مبنا نامه‎هاي صادره از سوي سازمان (به ‎جهت استقلال شخصيت حقوقي كميسيون ماده واحده) براي قاضي ‎كميسيون تعيين تكليف نمي‎نمايد و نهايتاً اين قاضي كميسيون است كه مطابق نظر نهائي خود تصميم‌گيري مي‎نمايد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فـوق با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤساء و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بـررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد: