ـ

شماره هـ/84/580 1385/9/19
تاريخ: 1385/8/21 شماره دادنامه: 577 كلاسه پرونده: 84/580
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: انجمن صنفي كارفرمايان شركتهاي حمل و نقل جاده‎اي داخلي كالا بندرعباس.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد 6 ، 12 و 13 آيين‎نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعاليت و تعطيلي مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي موضوع تصويب‎نامه شماره 33752/ت20040ه‍ مورخ 1378/9/6 هيأت وزيران.
مقدمه: وكيل شاكي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، اولاً در قانون اصلاح ماده 14 اصلاحي قانون رسيدگي به تخلفات و اخذ جرايم رانندگي مصوب 1376 تصريح شده (شركتها و مؤسسات حمل و نقل و رانندگان وسايل نقليه باربري مكلفند در راهها، مقررات حمل بار در راههاي كشور را كه از طرف وزارت راه و ترابري تعيين و اعلام مي‎شود، دقيقاً رعايت نمايند. در صورت تخلف ناشي از عدم رعايت مقررات مذكور
وسيله نقليه توسط مأمورين راهنمايي و رانندگي متوقف و متخلف توسط مأمورين مزبور به مبالغي به عنوان جريمه عدول از مقررات حمل و نقل بار جريمه گرديده و نيز جهت تعيين پرداخت خسارات وارده به راه و ابنيه فني به وزارت راه و ترابري معرفي خواهد شد. در اين صورت به وسيله نقليه زماني اجازه حركت داده مي‎شود كه شركت يا موسسه حمل و نقل و يا راننده وسيله بارگيري وسيله نقليه را با مقررات حمل و نقل بار در راهها مطابقت داده و خسارت وارده را نيز پرداخت نموده باشد. همچنين سازمان حمل و نقل و پايانه‎هاي كشور مجاز است پروانه فعاليت شركت و مؤسسات حمل و نقل كالا و مسافر را كه خلاف مقررات و آيين‎نامه‎هاي حمل كالا و مسافر رفتار مي‎نمايند از يك ماه تا يك سال و در صورت تكرار تخلف به طور دائم لغو و نيروي انتظامي موظف است با اعلام سازمان مذكور نسبت به تعطيلي مؤسسه و يا شركت حمل و نقل متخلف اقدام نمايند.) با عنايت به مفهوم و منطوق قانون موصوف متوجه اين نكته خواهيم شد كه مسئول زيانبار خاطي (راننده) توسط ثالث (شركت) مورد تصريح قرار نگرفته است، بلكه در مواردي كه عمل شركت مضاف بر عمل راننده در وقوع تقصير مشاركت داشته باشد مورد منظر قانون بوده است. همچنان كه اگر شركت به صورت مستقل و فارغ از راننده مرتكب تخلفي گردد كه متضمن مسئوليت مدني باشد، به هيچ وجه متوجه راننده نخواهد بود. ثانياً، اعمال قواعد مسئوليت و ضرر و ضمان همچنان كه در قواعد فقهي تصريح شده متوجه اقدام‌كننده به عنوان مسئول است. در مطلق موازين فقه و مقررات قانوني فعل زيانباري كه متعهد آن ثالث باشد به ندرت مورد نصوص قانوني و شرعي قرار گرفته است. با اين كيفيت راننده كه حسب مقررات خود واجد صلاحيتهاي قانوني بوده است و در اثر تقصير خود مرتكب فعل زيانبار گرديده است چگونه و بر چه اساسي مي‎توان آنگاه تسري مسئوليت فعل زيانبار راننده خاطي را در تعهد شخص ثالث دانست؟ ثالثاً: در تبيين آيين‎نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعاليت و تعطيلي مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي مصوب 1378/8/5 و مخالفت آن با موازين شرعي و قانوني لازم است به اين نكات عنايت شود. الف ـ در آيين‎نامه موصوف رعايت مواد يك الي پنج جزء وظايف شركت و مؤسسه حمل و نقل درآمده اما در ماده 6 آن تصريح شده كه (هرگاه تصادف وسيله نقليه عمومي حامل كالا يا مسافر در طول مسير مبدأ ـ مقصد منجر به قتل يا جرحي شود كه ناشي از تقصير راننده وسيله نقليه يا ...... باشد شركت يا مؤسسه حمل و نقل صادركننده بارنامه يا صورت وضعيت، مسئول و مشمول مقررات اين آيين‎نامه مي‎باشد) آيا اين قسمت از آيين‎نامه مخالف جهات شرعي كه بدان اشاره رفت نمي‎باشد؟ و با مفهوم و منطوق قانون مغايرت ندارد؟ و خارج از حدود اختيارات واضعين آيين‎نامه نويسي‎ نمي‎باشد؟ ب ـ براساس بررسيهاي علمي كارشناسي شده سه عامل خطاي انساني ـ نقص فني خودرو و معايب جاده‎ها علل بروز تصادفات رانندگي تلقي مي‎شود. چنانچه شركت وفق ماده3 آيين‎نامه عمل نمود و راننده‎اي را كه داراي مدارك مزبور در بندهاي الف ـ ب ـ ج ـ د ـ هـ‍ ـ آن ماده باشد به كار گرفت اما در طول مسير مبدأ و مقصد، راننده قصور و تقصيري نمود چگونه مسئوليت تخلف وي متوجه شركت و مؤسسه خواهد بود؟ ج ـ در ماده12 آيين‎نامه رسيدگي به تخلفات شركتها و مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي در خصوص عدم رعايت مفاد و شرايط اين آيين‎نامه به عهده كميسيوني مركب از سه نفر از افراد ذيصلاح به انتخاب رئيس سازمان نهاده شده صرفنظر از اينكه مشخصات سه نفر عضو كميسيون كه داراي چه توانائيها و تخصص‎ها مي‎باشند، مشخص نيست و در عين حال مدت مسئوليت آنها در كميسيون معلوم نگرديده، اساساً چون نوعاً كار رسيدگي و قضائي انجام مي‎دهند پس در شكل و شماي يك مرجع شبه قضايي هستند كه حتماً نيازمند وجود يك حقوقدان در كميسيون مي‎باشد و از اين حيث نحوه تشكيل و رسيدگي در كميسيون با عمومات قانون و مقررات در تعارض است. ضمن آنكه اين كميسيون وظيفه رسيدگي به تخلفات شركتها و مؤسسات را دارد، وظيفه رسيدگي به تخلفات رانندگان به عهده مرجعي است؟ دـ كميسيون وفق ماده 13 آن با توجه به اهميت تخلف به ويژه تأثير آن در وقوع سوانح و تصادفات رانندگي و ملاحظه عمد يا قصور براساس نوع تخلف به تناسب به مجازاتهائي از يك ماه تا يك سال شركت را محكوم مي‎كند. در قانون اداري براي قصور و تقصير تعاريف خاصي پيش‌بيني شده و در قانون اصلاحي ماده 14 نيز هر يك از راننده وسيله نقليه و شركت و مؤسسه مكلف به رعايت مقررات در محدوده خود گرديده‎اند در صورتي كه شركت رعايت مقررات مواد 1ـ2ـ3ـ4ـ 5 ـ 7 ـ 8 آيين‎نامه را نموده باشد روش نظارتي در كميسيون چگونه اعمال مي‎شود كه در آن براي تطبيق تخلف محور قرار گرفتن وسيله نقليه به جاي فرد متخلف است؟ نوعاً تناسب ميزان تخلف با ميزان مجازات روشن نگرديده و شناور باقيمانده و جزء اختيارات و تشخيص كميسيون قرار گرفته در حالي كه با روح قانون مغايرت دارد. با عنايت به مراتب ابطال ماده 6 بلحاظ مغايرت با قانون و موازين شرع و مادتين 12 و 13 بلحاظ خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختيارات مورد تقاضا است. مديركل دفتر امور حقوقي دولت در پاسخ به شكايت مذكور تصوير نظريه‎هاي شماره61/130564 مورخ1384/11/15 وزارت كشور و شماره 23450/11 مورخ 1384/12/22 وزارت راه و ترابري نموده است. در نامه سرپرست دفتر امور حقوقي وزارت كشور آمده است، 1ـ اولاً مسئول اجراي مقررات دولتي در حمل و بار مسافر، مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي هستند. ثانياً بر خلاف ادعاي وكيل خواهان امروزه مسئوليت ناشي از فعل ديگري در اكثر نظامهـاي حقـوقي به ويژه در امور مربوط به حقـوق عمومي و يا امنيت اجتماعي نسبت به اشخاص حقوقي پذيرفته شده است و قبول آن نيز اجتناب‌ناپذير است. 2ـ براساس مفاد و منطوق ماده 13 آيين‎نامه مورد استناد و بر خلاف ادعاي تقديم‌كننده دادخواست، اين آيين‎نامه به هيچ وجه فرض را بر مسئوليت شخص ثالث نسبت به تخلف راننده قرار نداده است، بلكه كميسيوني تخصصي مركب از سه نفر افراد ذيصلاح نسبت به تخلف يا عدم تخلف مديران شركتها و مؤسسات اظهارنظر مي‎نمايند. اين اظهارنظر بعد از دعوت آنها و استماع نقطه نظرات آنها ابراز مي‎گردد. ماهيت واكنشهايي كه در قبال تخلفات ارتكابي در صلاحيت كميسيون سـه نفره پيش‌بيني شده جنبه كيفري نداشته بلكه ماهيت پيشگرانه دارد. 3ـ در آيين‎نامه مذكور، شركت و مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي در صورتي مسئول شناخته مي‎شوند كه عدم نظارت آنها موجب بروز حوادث و خسارات زيانبار گردد و الا بديهي است چنانچه تخلف يا خسارات وارده منحصراً ناشي از فعل راننده بوده است و نظارت مؤسسات موضوع آيين‎نامه به صورت صحيح و كامل انجام گرفته باشد به هيچ وجه مشمول نخواهد بود. اما چنانچه تخلف ناشي از دو خطا يكي خطاي راننده يا هر شخص ثالث و ديگري خطاي عدم نظارت دقيق مديران مؤسسه و شركتهاي حمل و نقل باشد هر دو توامان و متضامناً مسئول خواهند بود. در اين فرض به هيچ وجه مسئوليت ناشي از عمل ديگري نيست، بلكه ناشي از قصور و تخلف مؤسسات و شركتهاي حمل و نقل است. با عنايت به دلايل و مستندات فوق رد دادخواست خواهان تقاضا مي‎شود. مديركل دفتر حقوقي و تدوين مقررات سازمان راهداري و حمل و نقل جاده‎اي در پاسخ اعلام داشته‎اند، 1ـ سابقاً از سوي اتحاديه تعاوني حمل و نقل بار استان گلستان شكايتي مبني بر مغايرت قانوني آيين‎نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعاليت و تعطيلي مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي مصوب1378 هيأت وزيران به هيأت عمومي ديوان مطرح گرديد و اعضاي هيأت عمومي طي رأي شماره720 مورخ1382/12/24 بر انطباق مفاد آيين‎نامه ياد شده با اذن صريح مقنن و عدم مغايرت آن با قانون اتخاذ تصميم نموده‎اند. 2ـ اولاً شاكي بين مسئوليت كيفري و مدني راننده مرتكب (عامل) تصادف با مسئوليت صنفي شركت صادركننده بارنامه يا صورت وضعيت تفكيك ننموده و اين اختلاط ماهوي بين مسئوليتها منتهي به برداشت نابجا از ماده 6 آيين‎نامه مورد اعتراض گرديده است. وكيل شاكي از اين مهم غفلت نموده‎اند كه مسئوليت متصدي حمل و نقل از نوع مسئوليت مطلق است بدين معني كه متصدي حمل و نقل از ابتدا تا انتهاي سفر مسئوليت كامل سفر را بر عهده دارد. بايستي به اين مهم توجه نمود كه مجوز انجام سفر با صدور صورت وضعيت يا بارنامه به نام يك راننده و همچنين وسيله نقليه مشخص توسط شركت حمل و نقل صورت مي‎گيرد. به عبارت ديگر از آنجائي كه انتخاب راننده و وسيله نقليه و تاييد صلاحيت آن راننده و وسيله نقليه جهت جابجائي كالاها يا مسافرين در يك مسير توسط شركت حمل و نقل صورت مي‎گيرد و در ازاي اين تاييد صلاحيت است كه شركت موصوف 15% از مبلغ كرايه مندرج در صورت وضعيت را به عنوان كميسيون دريافت مي‎نمايد و صاحب كالا و مسافرين نيز براساس اين انتخاب و تاييد صلاحيت شركت حمل و نقل با آن راننده و وسيله نقيله همراه گرديده‎اند يا كالاي خود را به او سپرده‎اند لذا منطقي است كه در قبال اين تاييد صلاحيت، مسئوليت انجام سفر و سالم رسيدن مسافرين به مقصد را بر عهده داشته باشد. ثانياً، با توجه به مفاد باب هشتم قانون تجارت و ساير قوانين و مقررات متعدد ناظر به حمل و نقل جاده‎اي در مي‎يابيم كه هدف از تشكيل شركت حمل ونقل، ايجاد يك نهاد مسئول در سالم رسيدن كالا و مسافرين به مقصد و پذيرش اين مسئوليت توسط آن شخص حقوقي مي‎باشد نكته ديگر آنكه وظيفه اين سازمان در هنگام بروز تخلف از مقررات حمل بار و مسافر صرفاً مواجهه قانوني با شركت يا مؤسسه حمل و نقل است. بنابراين بحث انتقال مسئوليت تقصير راننده به شركت يا مؤسسه حمل و نقل مندرج در ماده 6 آيين‎نامه حمل بار و مسافر اصلاً مطرح نبوده و چنين برداشتي نادرست است چرا كه نه مسئوليت مدني و كيفري راننده نافي مسئوليت صنفي شركت يا مؤسسه حمل و نقل در نظارت بر عملكرد رانندگان مي‎باشد و نه اعمال مقررات تنبيهي مطابق آيين‎نامه موصوف نافي مسئوليت مدني و كيفري راننده مي‎باشد. اين سازمان صرفاً به بحث تخلف صنفي رسيدگي نموده و موضوع كيفري و مدني در مراجع قضائي مورد رسيدگي قرار مي‎گيرد. 2ـ در خصوص ماده12 آيين‎نامه لازم به توضيح است، كميسيون مذكور از سه نفر تشكيل مي‎گردد، مديركل دفتر حقوقي، مديركل دفتر مربوطه (ايمني، مسافر، كالا حسب نوع تخلف) و نيز نماينده انجمن صنفي، مديركل دفتر حقوقي به عنوان عالي ترين نماينده حقوقي سازمان متبوع و به عنوان رئيس كميسيون در جلسات رسيدگي شركت مي‎نمايد. 3ـ در خصوص ايراد به ماده 13 آيين‎نامه لازم به توضيح است، مطابق ماده 14 اصلاحي قانون نحوه رسيدگي به تخلفات و اخذ جرايم رانندگي به سازمان متبوع اختيار داده شده تا به صرف وقوع تخلف با شركت يا مؤسسه متخلف بر خورد قانوني صورت گرفته و در مرتبه اول ارتكاب تخلف، پروانه فعاليت از يك ماه تا يك سال و در صورت تكرار تخلف به طور دائم لغوگردد. با ملاحظه ماده قانوني ياد شده مشخص مي‎گردد كه كميسيون ماده12 بين فاصله زماني يك ماه تا يك سال اختيار تصميم‎گيري دارد پرواضح است كه از جمله ملاكهاي تصميم‎گيري ميزان عمد يا قصور شركت در وقوع تخلف مي‎باشد. بنابراين وضع قيود ماده 13 آيين‎نامه موصوف مطابق با روح قانون ياد شده و به منظور در نظر گرفتن اوضاع و احوال قضييه مي‎باشد تـا در صورتي كه تخلف شركت يا مؤسسه حمل و نقل عمداً صورت گرفته جهات تشديد و در حالتي كه تخلف سهواً صورت گرفته جهات تخفيف نسبت به آن رعايت گردد و اصولاً فلسفه وجودي قيد يك ماه تا يك سال در ماده 14 اصلاحي قانون نحوه رسيدگي نيز بر اين اساس بوده و با توجه به حضور مقام حقوقي سازمان در جلسات رسيدگي كميسيون دقيقاً موازين و اصول حقوقي رعايت مي‎گردد. با عنايت به مطالب فوق‎الذكر رد شكايت شاكي مورد استدعا است. معاون راهنمائي و رانندگي نيروي انتظامي در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 406922/100/01/12/13 مورخ 1385/2/4 اعلام داشته‎اند، 1ـ شاكي با اشاره به ماده 12 آيين‌نامه حمل بار و مسافر...... مدعي است امضاء كميسيون سه نفره رسيدگي به تخلفات شركتها و مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي به علت فقدان تحصيلات حقوقي واجد شرايط و صلاحيت جهت رسيدگي به تخلفات اينگونه مؤسسات نمي‎باشند و حال آنكه كميسيون و هيأت‎هايي نظير هيأت تشخيص و حل اختلاف قانون كار موضوع ماده 157 قانون‌كار، هيأت حل اختلاف ثبت احوال موضوع ماده 3 قانون ثبت احوال، كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري و...... به تخلفات مربوط به طريـق شبـه قضـايي رسيـدگي مي‎نماينـد نيز غالباً فاقد عضـو حقـوقدان مي‎باشنـد. 2ـ قانونگذار در وضع ماده واحده قانون اصلاح ماده14 همين طور آيين‎نامه مورد شكايت با مد نظر قرار دادن پاره‎اي مصالح عمومي، ضمن اينكه شركتها و مؤسسات حمل و نقل را مكلف به اعمال كنترل و نظارت بيشتر رانندگان نموده است از طرف ديگر به منظور مقابل با بي‎تفاوتي و عدم احساس مسئوليت مديران و صاحبان اينگونه شركتها و مؤسسات عليرغم اصول و قواعد مسلم حقوقي، با امعان نظر به كليـه جهـات و جوانب موضـوع و صرفاً به عنوان يك امر استثنائي شركتها و مؤسسات حمل و نقل مسئول شناخته شده و مجازات و ضمانت اجراي آن را ابطال پروانه فعاليت و تعطيلي اينگونه مؤسسات تعيين نموده است. عليهذا نظر به اينكه آيين‎نامه مورد شكايت هيچ‎گونه مغايرت و منافاتي با ماده واحده قانون اصلاح ماده 14 اصلاحي قانون نحوه رسيدگي به تخلفات و اخذ جرائم رانندگي مصوب 1376 ندارد، صدور رأي مقتضي مبني بر رد دادخواست شاكي مورد استدعا است. دبير محترم شوراي نگهبان در خصـوص ادعاي خلاف شرع بودن ماده 6 آيين‎نامه حمل بار و مسافر و مدت لغو پروانه فعاليت شركتها و مؤسسات حمل و نقل جاده‎اي مصوب 1378 طي نامه شماره 11426/30/84 مورخ1384/1/25 اعلام داشته‎اند « ماده6 آيين‎نامه دائر بر متخلف و مسئول دانستن شركت فقط در موردي كه حادثه صرفاً مستند به تقصير راننده بوده و هيچ ارتباطي با تخلف شركت نداشته باشد، خلاف موازين شرع است. بقيه موارد مذكور در ماده 6 آيين‎نامه خلاف موازين شرع نيست.» هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.