-

شماره هـ/82/642 و 81/322 1384/4/22
تاريخ: 1384/3/22 شماره دادنامه: 114 ـ 115
كلاسه پرونده: 81/322، 82/642
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: 1ـ خانم فاطمه مجابي 2ـ حزب مردم ساوه.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال موادي از آيين‎نامه اجرائي قانون مطبوعات.
مقدمه: الف ـ خانـم فاطمه مجـابي در دادخواسـت تقديمي اعلام داشته است، 1ـ تبصره 2 ماده يك آيين‎نامه « نسخه ديجيتال نشريات چاپي داراي مجوز نياز به اخذ مجوز جداگانه ندارد.» خلاف تبصره 3 ماده يك الحاقي 1379/1/3 قانون مطبوعات است، چرا كه در اين تبصره نشريات الكترونيكي، مشمول مواد قانون مطبوعات از جمله اخذ مجوز است در حالي كه در تبصره 2 ماده يك آيين‎نامه موصوف، نسخه ديجيتال نشريات چاپي از گرفتن مجوز معاف شده است. 2ـ در ماده 2 آيين‎نامه « در نامگذاري نشريه بايد از كلماتي استفاده شود كه با نشريات موجود و يا نشرياتي كه به طور موقت يا دايم تعطيل شده‎اند اشتباه نشود و موجب تداعي نام آنها نباشد. همچنين نام نشريه نبايد از كلمات نامأنوس باشد و يا ايجاد شبهه وابستگي به سازمانهاي دولتي بنمايد. در صورت بروز هرگونه اختلاف مرجع تشخيص وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي خواهد بود.» مرجع تشخيص تخلفات در محدوده اين ماده را وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي دانسته در حالي كه در ماده 33 اصلاحي قانون مطبوعات، رسيدگي به همه اين امور در صلاحيت مرجع قضائي نهاده شده، لذا قيد مندرج در بخش اخير ماده 2 آيين‎نامه كه نافي صلاحيت محكمه است بر خلاف قانون مي‎باشد. 3ـ در تبصره يك ماده 9 آيين‎نامه « درج شايعات به نحوي كه اصل مطلب كذب باشد و به قصد تشويش اذهان عمومي صورت گرفته باشد ممنوع است.» با بند 11 ماده 6 قانون مطبوعات منافات دارد. زيرا مبادرت به تفسير و توسعه و تضييق اين بند قانوني در مورد شايعه و درج آن كرده كه خروج از حدود آيين‎نامه نويسي است. 4ـ تبصره 2 ماده 9 آيين‎نامه « نقدهاي علمي از شمول بند 12 الحاقي ماده 6 قانون مطبوعات مستثني است.» بر خلاف بند 12 ماده 6 قانون مطبوعات است چرا كه مبادرت به تقييد و نيز تفسير قانون كه در صلاحيت محاكم و مجلس شوراي اسلامي است نموده است. 5ـ ماده 10 آيين‎نامه « تغيير نام، روش و ترتيب انتشار نشريه بدون اطلاع و تصويب هيأت نظارت بر مطبوعات ممنوع مي‎باشد. تغيير در ساير موارد با تاييد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي بلامانع است.» بر خلاف قانون مطبوعات است چرا كه با قيد (تغيير در ساير موارد) كه مبهم مي‎باشد اختيارات هيأت نظارت را محدود كرده است. 6 ـ تبصره ماده 10 آيين‎نامه « هـيأت نظارت بر مطبوعات حداكثر ظرف 3 ماه به تقاضاي تغيير وضعيت رسيدگي و اعلام نظر مي‎كند در صورت انقضاي مهلت مقرر، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي موظف است درخواستهاي مزبور را بررسي و مراتب تاييد يا رد تقاضا را به نشريه اعلام نمايد. تبديل ترتيب انتشار روزنامه از مفاد اين تبصره مستثني است.» بر خلاف ماده 13 قانون مطبوعات است. زيرا در قانون ياد شده به وزارت فرهنگ و ارشاد اين اجازه داده نشده است تا پس از گذشت 3 ماه راساً بـه درخواست متقاضي رسيدگي كند و مجوز بدهد. 7ـ ماده 11 آيين‎نامه « نشريه اجاره‎اي به نشريه‎اي اطلاق مي‎شـود كـه صاحب امتيـاز و مدير مسـئول آن به مـوجب اجـاره نامه‎اي اختيارات قانوني خود را در قبال دريافت وجه به فرد يا مؤسسه‎اي واگذار مي‎نمايد.» مبادرت به تفسير قانون كرده كه از صلاحيت وي خارج و در صلاحيت محكمه و مجلس شوراي اسلامي است. 8ـ تبصره ماده 14 آيين‎نامه « منظور از گروههاي غيرقانوني، گروههايي هستند كه از طريق وزارت كشور رسماً غيرقانوني اعلام شده باشند» با تبصره 8 ماده 9 قانون مطبوعات مخالفت دارد. زيرا در اين تبصره قانوني، چنين تفسيري از گروههاي غيرقانوني به عمل نيامده و اين موضوع و تفسير آن در صلاحيت دادگاه صالح و قانون مصوب مجلس است و نيز آيين‎نامه حق تفسير قانون را ندارد. 9ـ تبصره 2 ماده 24 آيين‎نامه « توزيع نشريه خارج از محدوده جغرافيائي شخص حقوقي (صاحب امتياز) بلا مانع است.» بر خلاف بند 2 بخش ب ماده9 قانون مطبوعات است كه صراحتاً محدوده جغرافيائي نشريات متعلق به اشخاص حقوقي و عدم خروج آنها از اين محدوده را معين كرده است. 10ـ ماده 33 آيين‎نامه «فعاليت مطبوعاتي مندرج در تبصره 8 الحاقي ماده 9 قانون مطبوعات مصـوب 1379 شامل فعاليتهـاي تحريري خواهد بود كه جنبه استمرار داشته و در مقابل آن حق‎الزحمه ثابت دريافت شود.» برخلاف تبصره 8 الحاقي ماده 9 قانون مطبوعات است و مبادرت به تضييق و توسعه قانون و تفسير آن پرداخت كه خارج از صلاحيت آيين‎نامه است. 11ـ ماده 34 آيين‎نامه «در كليه مواردي كه هيأت نظارت بر مطبوعات، اختيار توقيف موقت يا لغو پروانه نشريات را دارد، بايد قبل از هرگونه اتخاذ تصميم موارد تخلف را كتباً به مدير مسئول نشريه با قيد حداقل يك هفته مهلت پاسخگوئي ابلاغ نمايد.» بر خلاف موارد مربوط به اختيارات هيأت نظارت مندرج در ماده 10 قانون مطبوعات است چرا كه مبادرت به تضييق دايره اختيار وي در توقيف و لغو پروانه از حيث موظف نمودن هيأت به رعايت تشريفاتي كه خارج از محدوده قانون مي‎باشد نموده است. 12ـ ماده 35 و تبصره آن «جلسات شور و اتخاذ تصميم هيأت منصفه، بدون حضور رئيس دادگاه برگزار خواهد شد. تبصره ـ در صورتي كه بنا به تصميم اكثريت اعضاي هيأت منصفه حضـور رئيـس دادگـاه براي رسيـدگي برخـي از مـوارد ضـروري باشـد رئيـس دادگاه صـرفاً براي همان موضوع در جلسه حاضر خواهد شد.» بر خلاف مفاد ماده 43 قانون مطبوعات است. زيرا مبادرت به تعيين تكليف براي قاضي و نحوه دادرسي نموده كه خروج از حوزه آيين‎نامه نويسي است. لذا از محضر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و حسب مورد ابطـال موارد ياد شده را دارد. معـاون دفتر امـور حقوقي دولت در پاسـخ به شكايت مذكـور مبـادرت به ارسال تصوير نامه شماره 535/102 مورخ 1382/3/5 و نظريه تفصيلي شماره 1153/12 مورخ 1382/2/23 معاون امور مطبوعاتي و تبليغاتي وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي نموده است. در نامه اخير آمده، در پاسخ به موارد ادعايي شاكي (به ترتيب در دادخواست) توضيحات زير ارائه مي‎شود: 1ـ در تبصره 2 ماده يك آيين‎نامه فوق‎الذكر نسخه الكترونيك از اخذ مجوز معاف نشده است، زيرا نشريات چاپي و مكتوب قبلاً از هيأت نظارت بر مطبوعات مجوز گرفته‎اند و لذا اخذ مجوز مجدد براي همان نشريـه تحصيل حاصل و بدون دليل و بي‎معني است. 2ـ در ماده 2 آيين‎نامه اجرائي به هيچ وجه نفي صلاحيت دادگاه نشده است، بلكه صلاحيت عـام دادگاه در تمام امور بـه عنوان يك اصـل پذيرفته شده است. ليكن در اين مـاده بـه لحاظ حرفه‎اي و به دليل تعيين يك مرجع اداري براي پيشبرد سريع كار و پاسخ‌دهي به مراجعين، يك مرجع اداري تعيين شده است. در اين جا صلاحيت وزارت ارشاد يك صلاحيت اداري است. در حالي كه صلاحيت دادگاه يك صلاحيت قضايي است. يعني وزارت ارشاد به عنوان يك واحد اجرائي فقط اعلام نظر مي‎كند و نه رسيدگي قضائي و مسلماً نظر ارشاد مانند نظر هر كارشناسي براي دادگاهها الزام‎آور نيست. لذا در اين ماده نه صراحتاً و نه ضمناً نفي صلاحيت دادگاه نشده است. 3ـ هيچ مغايرتي بند 11 ماده 6 قانون مطبوعات با تبصره يك ماده 9 آيين‎نامه اجرائي ندارد. زيرا شأن و فلسفه وجودي آيين‎نامه اجرائي تشريح مواد مبهم قانون است تا ابهامات قانون در حدود قانون و مقام اجرا را روشن كند. هدف از تدوين تبصـره يك ماده 9 تعريف و تشخيص مرز تحـريف و مطـالب خلاف واقـع در مطالبي كه به آن به صورت كلي شايعه گفته مي‎شود، مي‎باشد. 4ـ تبصره 2 ماده 9 آيين‎نامه كاملاً مطابق با قانون است. زيرا اولاً در خود قانون مطبوعات يكي از وظايف اصلي مطبوعات انتقاد سازنده ذكر شده است و تفكيك اين مطلب نيز ضروري است كه نفي با نقد متفاوت است. تبصـره 2 ماده 9 آيين‎نامه به نقدهاي علمي اشاره مي‎كند. در حالي كه بند 12 ماده 6 قانون مطبوعات به معناي نفي است. لذا موضوع نقد علمي از بند 12 ماده 6 قانون مطبوعات خروج موضوعي دارد. ضمن اينكه بايد در نظر داشت كه طبق اصول و قواعد حقوقي، اصل، حقوق است و حدود و محدوديت استثناء است و بنابراين طبق اصل مطبوعات هميشه حق انتقاد سازنده دارنـد. 5ـ وظايـف هـيأت نظـارت در قانون مشخص بوده و طبق قواعد مسلم حقوقي، نمي‎توان بيش از وظايف مشخص شده در قانون، وظايفي بر آن تحميل كرد. لذا مواردي اضافه بر مواد ذكر شده در قانون، كه جزء موارد اجرائي محسوب است و به ويژه با توجه به ماده 45 قانون مطبوعات به عهده وزارت ارشاد مي‎باشد و لذا اين تبصره موجب تحديد اختيارات هيأت نظارت نمي‎باشد. 6 ـ در ماده 10 آيين‎نامه اجـرائـي قانون مطبـوعـات بحث دادن مجـوز مطـرح نيست. بلكـه رسيـدگـي به تقاضاي تغيير وضعيت نشريه مطرح است كه مسلماً چنين نشريه‎اي قبلاً مجوز لازم را از هيأت نظـارت اخذ كرده است. اشـاره به اين نكته نيز ضـروري است كه وقتي در قانون به هيأت نظارت مهلت سه ماه جهت پاسخ به متقاضي جهت دريافت مجوز داده شده است، به طريق اولي نبايد پاسخ دهي به تغيير وضعيت يك نشريه بيش از سه ماه طول بكشد. اين تبصره بنا به وحدت ملاك از ماده فوق‎الذكر به هيأت نظارت مهلت سه ماهه جهت تغيير وضعيت يك نشريه داده است و اين ماده نيز اساساً مغايرتي با قانون ندارد. 7ـ ماده 11 آيين‎نامه اجرائي فقط واژه (اجاره) كه در تبصره 3 ماده 8 قانون مطبوعات داراي ابهام بوده است را شرح و توضيح داده است و از آن رفع ابهام كرده است. شاكيه نگفته است كه تفسير مذكور در ماده 11 آيين‎نامه مغاير با كدام يك از مواد قانون مطبوعات و يا حتي قانون اساسي است. لذا با توجه به اينكه واژه اجاره مطلق بوده و كليت ماده را داراي ابهام مي‎نموده است، توضيح لازم در اين مورد بيان شده است. 8 ـ تبصره ماده 14 آيين‎نامه اجرائي علاوه بر اينكه هيچ مغايرتي با قانون مطبوعات ندارد، بلكه دقيقاً در چارچوب قانون تنظيم شده است. زيرا مطابق قانون احزاب، مرجع صالح بـراي صدور مجوز براي احزاب و تشخيص قانوني بـودن گروههاي سياسي، وزارت كشور است. لذا تبصره مذكور كاملاً منطبق بر قانون احزاب بوده و واژه گروههاي غيرقانوني مندرج در تبصره 8 ماده 9 قانون مطبـوعات را كه كلي و داراي ابهـام است، در چهـارچوب قوانين جاري تعريف كرده است. 9ـ قانون مطبـوعات در ماده 7 توزيـع، انتشـار و چـاپ را از هم تفكيـك كرده است. لذا در آيين‎نامه اجرائـي براساس اين مـوارد اقدام به توضيـح موارد مذكور كرده است. دليل عدم مغـايرت تبصـره 2 ماده 24 آيين‎نامه اجرائي با بند 2 بخش ب ماده 9 قانون مطبوعات اين است كه اولاً هرگونه تفسيري كه در زمينه حدود مطبوعات است بنا به اقتضاي اصل آزادي مطبوعات بايد مضيق باشد و حداقل محدوديت را ايجاد نمايد و لذا بايد به حداقل اكتفا كرد. در ماده 7 قانون مطبوعات چهار واژه ذكر شده كه هر كدام معناي خاص خود را دارد. آنچه در ماده ديگر مورد ادعاي شاكيه (بند 2 بخش ب ماده 9) آمده است انتشار است. بايد ديد آيا مفهوم واژه انتشار با واژه توزيع يكي است و مترادف است؟ قانونگذار از تفكيك اين واژه‎ها هدف خاص داشته است. آنچه در قانون آمده واژه انتشار است (كه ظاهراً مورد نظر شاكي است) و اين با واژه توزيـع (تبصره 2 ماده 24 آيين‎نامه) متفاوت است. در قانون به انتشار اشاره شده و در آيين‎نامه اجرائي، توزيع مد نظر بوده است. لذا مغايرتي با هم ندارند. 10ـ در اين مورد ابتدا بايد ديد منظور شاكيه چيست؟ آيا در ماده 33 آيين‎نامه اجرائي قانون مطبوعات توسعه داده شده يا تضييق شده است؟ شاكيه بايد خواستـه خود را صريح و دقيق مشخص نمايد. نامبرده ماده 33 را توأمان باعث توسعه و تضييق قانون اعلام كرده است كه اين دو واژه با هم متضاد است و با هم جمع شدني نيست. يعني چنانچه ماده 33 آيين‎نامه، قانون را توسعه داده باشد چطور مي‎تواند همزمان آنرا تضييق هم كرده باشد و بالعكس. قانون مطبوعات موارد را به طور كلي بيان كرده و چهارچوب‎ها را مشخص كرده است و در آيين‎نامه اجرائي جزييات و موارد اجرايي تشريح شده است، از نظر وزارت ارشاد كه متولي اصلي در عرصه فعاليت مطبوعاتي در كشور است، فعاليتهاي اساسي و اصولي كه در عرصه مطبوعات به عنوان فعاليت مطبوعاتي شناخته مي‎شود، آن مشاغل و اقداماتي است كه در راه‎اندازي يك نشريه نقش اساسي دارد. به عبارت ديگر اقداماتي است كه به طور اساسي در مطبوعات و نتيجه كار مطبوعات اثر دارد و لذا اقدامات جنبي كه تأثيري در راه‎اندازي مطبوعات ندارد عرفاً فعاليت مطبوعاتي قلمداد نمي‎شود و چنانچه اختلاف پيش آيد چون تبصره 8 ماده 9 فعاليت و حق افراد را محدود مي‎كند بايد تفسير مضييق شود و بنابراين اقدامات افراد را به صورت غير مستمر و هرازگاهي براي يك نشريه را نمي‎توان فعاليت مطبوعاتي قلمداد كرد. 11ـ با توجه به اينكه وزير ارشاد رياست هيأت نظارت را بر عهده دارد ماده 34 هيچ محدويتي در اختيارات هيأت نظارت ايجاد نكرده است بلكه از نظر رعايت اصول اداري و اصول كلي ايجاد حق دفاع و پاسخگوئي براي صاحبان امتياز نشريات، هيأت را موظف به دادن مهلت پاسخ كرده است. ضمن اينكه به نظر مي‎رسد براي جلوگيري از تراكم كار در دادگستري و كاستن از حجم دعاوي راه حل مطلوبي است. 12ـ اين ماده بر مبناي اصل استقلال هيأت منصفه در شور و تصميم‎گيري منحصراً در اختيار و از وظايف هيأت منصفه است و از مفهوم ماده استنباط مي‎شود كه حضور فردي غير از هيأت منصفه، ولوقاضي رسيدگي كننده، جايز نيست. معلوم نيست برچه اساسي شاكيه، معتقد به تعيين تكليف نمودن ماده 35 براي قاضي است. آيا ذكر اينكه جلسات شور هيأت منصفه بدون حضور قاضي (رئيس دادگاه) انجام خواهد شد تعيين تكليف براي قاضي است؟ يا اينكه بايد اذعان داشت كه قاضي در جلسات شور هيأت منصفه هم حق رسيدگي و صدور رأي دارد؟ چنين استنباطي حتي از نظر غير حقوقدانان هم بسيار بعيد و غير عقلائي است. وظيفه يك دادگاه رسيدگي به جرايم و تعيين مجازات پس از اعلام نظر هيأت منصفه (تبصره 1 و 2 ماده 43) است. در ماده 43 قانون مطبوعات هيچ دليلي يا حتي اشاره‎اي مبني بر حق دخالت قاضي در اتخاذ تصميم و يا مشاركت در شور هيأت منصفه ملاحظه نمي‎گردد. با توجه به موارد فوق‎الذكر تقاضاي رد دعواي شاكيه مورد استدعا است. ب ـ دبيركل حزب مردم ساوه در شكايتنامه تقديمي اعلام داشته‎اند، در تبصره 2 ماده يك قانون مطبوعات مصوب 1364/12/22 و اصلاحيه 1379/1/30 مجلس تصريح گرديده است « نشريه‎اي كه بدون اخذ پروانه از هيأت نظارت بر مطبوعات منتشر گردد از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانين عمومي است.» در همين راستا با عنايت به نحوه صدور مجوز و انتشار نشريات داخلي (بولتن‎ها) موضوع تبصره 2 ماده 6 همان قانون « براي استفاده كاركنان ـ رايگان بودن ـ تنها اجازه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي با رعايت ماده 2 قانون مطبوعات را كافي دانسته است.» 1ـ هيأت وزيران در آيين‎نامه اجرائي اخيرالتصويب قانون مطبوعات بدعتي را پايه‎گذاري كرده است و با اضافه نمودن مفادي در ماده 17 آيين‎نامه اجرائي اقدام به تاييد مجازات تخطي از اين آيين‎نامه و ماده 2 قانون براي نشريات داخلي نموده است. در حالي كه در آيين‎نامه اجرائي امكان قانونگذاري نيست و نمي‎توان فراتر از قانون مربوطه اقدام نمود. مضافاً اينكه طبق تبصره 2 ماده يك قانون مطبوعات چون نشريات داخلي از هيأت نظارت بر مطبوعات مجوز اخذ نمي‎كنند تابع قوانين عمومي هستند و همچنين تعيين مجازات در فصل ششم قانون مطبوعات صراحتاً مشخص گرديده است. در حالي كه در آيين‎نامه اجرائي علاوه بر تعيين مجازات كه سلب كننده حقوق حقه نشريات داخلي است قيد ابطال مجوز به عنوان مجازات مؤثر جاي تأمل دارد و نهايتاً اينكه قانونگذار تنها شرط كافي براي نشريات داخلي را رعايت ماده 2 همـان قانون با قيـدهاي مشخص معين نموده است. 2ـ در بندهاي 3 و 4 ماده 16 آيين‎نامه اجرائي قانون مطبوعات « عدم امكان درج آگهي بازرگاني و محدوديت 48 صفحه‎اي براي نشريات داخلي» قيد گرديده است در حالي كه قانونگذار در تبصره 2 ماده 9 همان قانون « در صورت انتشار رايگان براي استفاده كاركنان با مجوز وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي با رعايت ماده2 همان قانون كافي دانسته است» و قيد كافي بودن در انتهاي تبصره قانوني امكان هرگونه شرط ديگري را غير ممكن نموده است. لذا ايجاد محدوديت فراتر از قانون و همچنين قانونگذاري در بندهاي 3 و 4 و به صورت نسبي در بند 2 ماده 16 آيين‎نامه اجرائي قانون مطبوعات خلاف قانون مي‎باشد. مستدعي است با عنايت به توضيحـات فوق‎الذكر نسبت به ابطال بندهاي مذكور در ماده 16 و كل ماده 17 آيين‎نامه اجرائي قانون مطبـوعات بررسـي و موافقت به ابطال فرماييد. دفترامور حقوقي دولت در پاسخ به اين شكايت طي نامه شماره 18316 مورخ 1383/4/22 مبادرت به ارسال تصوير نامه شماره 10940 مورخ 3/12/81 نموده‎اند. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد: